Правовое регулирование охраны земель

Содержание

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
1.1. Нормативные правовые акты, регулирующие охрану земель
1.2.Понятие, принципы и содержание охраны земель
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
2.1. Государственное управление в области правового регулирования охраны земель
2.2. Органы государственного управления в области охраны земли
2.3. Административные меры государственного регулирования охраны земель
2.4. Правовые мероприятия по восстановлению нарушенных земель
2.5.Экономические меры государственного регулирования охраны земель
2.6. Проблемы в Российском законодательстве по правовому регулированию охраны земель и тенденции его развития
Глава 3. ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
3.1.Глобальные проблемы современности в области охраны земель
3.2.Пути преодоления проблем современности в области охраны земель
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
Научная литература
Материалы судебной практики

Правовое регулирование охраны земель

Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и др. мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращения необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота защиту от вредных воздействий, а так же на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв1.
Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом зональных, региональных особенностей и ставит следующие цели:
- предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные, последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат всем пользователям земли за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников и пользователей земли и экономической обстановкой в целом;
- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;
- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.
В содержании охраны земель входят: рациональная организация земель; восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли, защита от водной и ветровой эрозии и т.п.
За счет средств республиканского и местного бюджета осуществляются республиканские и региональные программы по охране земель.
В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояний почв Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных и радиоактивных веществ в почве (ст. 13 ЗК РФ).
При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель.
Земельным законодательством разработаны виды стимулирования рационального использования и охраны земель, которое включает:
- выделение средств из федерального бюджета республик в составе РФ и других субъектов федерации, местных бюджетов, внебюджетных фондов охраны земель для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компенсацию при снижении доходов в результате консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
- освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом производства работ;
- компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохранные объекты;
- поощрение граждан, ведущих крестьянское фермерское хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников совхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда;
- установление повышенных цен на экологически чистую сельскохозяйственную продукцию;
- полную или частичную компенсацию собственникам земель и другим пользователям земель произведенных ими затрат по охране земель, повышению плодородия почв. Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов Федерации при подтверждении соответствующим земельным органом объемов выполненных работ, предусмотренных государственными комплексными программами повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйственного землеустройства в порядке, установленном законодательством РФ правовыми актами субъектов РФ.
Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бесхозяйственное отношение приводит к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств. Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверхности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств1.
В связи с появлением частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на землю и многообразием форм использования земли возникает большая необходимость в охране, прежде всего, частной и других форм собственности на землю и прав пользователей этой землей.
Под охраной права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю следует понимать охрану принадлежащего им права владения, пользования и распоряжения землей.
Охрана прав пользователей землей заключается в охране прав и законных интересов указанных субъектов права и ответственности за нарушение возложенных на них обязанностей.
Различная роль земли в отдельных областях народного хозяйства обусловливает особенности их правового режима, а это в свою очередь, определяет специфику охраны этих земель.
Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении рационального и эффективного их использования всеми пользователями землей, которым они предоставлены.
Право собственности на землю защищается законом против любых неправомерных вторжений в сферу власти собственников. Все организации, предприятия и граждане обязаны уважать это право и не совершать никаких действий в его нарушение. В законодательстве подчеркивается, что действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право частной, государственной и иных форм собственности на землю, запрещаются.
Нарушенные права пользователей землей подлежат восстановлению в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Пользователи землей вправе требовать прекращения любых незаконных действий и отмены решения должностных лиц, направленных на неправомерное изъятие земель. Органы прокурорского надзора должны опротестовывать подобные незаконные действия и решения.
Если нарушение прав пользователей землей было вызвано преступными действиями виновных, последние подлежат привлечению к ответственности в установленном законом порядке.
Охрана прав пользователей землей гарантирует указанным субъектам права возможность беспрепятственно пользоваться землей, успешно осуществлять на ней ту деятельность, для которой земля предоставлена.
При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).
Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культурно-технических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями статьи 57 Земельного Кодекса, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
2.1. Государственное управление в области правового регулирования охраны земель
Если следовать признанным в праве понятиям государственного управления1, то в широком смысле государственное управление в области использования и охраны земельных ресурсов – это целенаправленное организующее воздействие государства в лице уполномоченных органов на обеспечение рационального использования земель в целях развития всего общества. Поскольку теория имеет представление и о понятии государственного управления в узком смысле, то исходя из него государственное управление использованием земельных ресурсов в узком смысле – это организующая деятельность органов исполнительной власти, направленная на обеспечение рационального использования земель обществом.
Местное самоуправление не входит согласно Конституции РФ в систему государственной власти РФ. Но поскольку органы местного самоуправления представляют собой органы публичной власти, которым могут быть переданы (и передаются) определенные функции государственного управления, в этом разделе будет затронуто и их участие в публичном управлении отношений по использованию земельных ресурсов.
Государственные и муниципальные органы, вступая в земельные правовые отношения, оказываются выразителями общественных публичных интересов. В данном случае мы следуем мнению о том, что у государства и местного самоуправления нет (в идеале) интересов, отличных от того сообщества, интересы которого они призваны выражать2. При этом заметим, что государство, реализуя управленческие функции в современных условиях, с одной стороны, призвано обеспечивать «общие», существенные для всего сообщества интересы, к которым, безусловно, относятся такие, как охрана земель, как компонента окружающей среды, с другой стороны, должно быть направлено на обеспечение стабильности землепользования и земельного правопорядка. Последние функции, если учесть многообразие социальных интересов, направленных на приобретение земельных ресурсов, наполняются весьма существенным значением в современных условиях.
Таким образом, цель государственного управления в области использования и охраны земель в самом общем смысле – обеспечение публичных интересов, а также обеспечение соотношения и баланса интересов отдельных социальных групп при использовании земли1.
В том, что касается составляющих механизма государственного управления, имеются разные мнения. Так, А.П. Алехин, анализируя точки зрения по этому поводу, выделяет следующие элементы государственного управления: анализ ситуации; прогнозирование; программирование; информационное обеспечение; регулирование; организация; координация; контроль2. Можно утверждать, что при осуществлении государственного управления в рамках реализации охраны земель, все эти элементы имеют свое место и выражение в определенных полномочиях государственных органов или органов местного самоуправления.
Содержание данного круга отношений в целом задано положениями действующего земельного законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельности государственной исполнительной власти местного самоуправления. Какие правовые отношения должны быть включены в круг, названный отношениями в области управления земельными ресурсами, зависит от установленных норм, регулирующих управленческие функции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако и эти нормы должны быть основаны на общих представлениях о публичных функциях по управлению земельными ресурсами.
В такие функции, как известно, входят: учет (количественный и качественный) земельных ресурсов как объекта управления; управление процессами перераспределения; охрана земельных ресурсов; контроль за соблюдением установленных законом требований по использованию ресурсов. В основе управления находится, с одной стороны, то свойство земли, которое именуется ограниченностью ресурса, с другой стороны - разнообразие интересов в использовании этого ограниченного ресурса. Отсюда необходимое исполнение публичной властью как минимум двух функций – охрана ресурса от истощения и других негативных явлений, которые могут привести к невозможности его использования в социально важных целях, а также обеспечение баланса интересов. Для реализации этих целей, собственно, и устанавливаются соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.
Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель1.
В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка государственный контроль не утрачивает свою значимость, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружающей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.
Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:
а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства.
Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;
б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства.
Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений, применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодательства, и т.п.
В целях охраны земель используются все предусмотренные земельным законодательством направления государственного регулирования:
1) мониторинг земель, который позволяет своевременно выявить изменение состояния земель, оценить эти изменения, разработать прогнозы и рекомендации по предупреждению и устранению негативных процессов;
2) земельный контроль, осуществляемый в соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 Положением специально уполномоченными органами и их должностными лицами.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель проводят плановые и внеплановые проверки, обследуют земельные участки, дают предписания об устранении обнаруженных нарушений, составляют протоколы о нарушениях земельного законодательства и направляют их соответствующим должностным лицам для привлечения виновных лиц к ответственности;
3) землеустройство как комплекс мероприятий, в том числе по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Более подробно указанные направления будут рассмотрены в последующих параграфах.
2.2. Органы государственного управления в области охраны земли
Продолжающееся в течение двух десятилетий реформирование общества, административная реформа, начатая в 2004 г., затронули классификацию, структуру и функции органов управления использованием и охраной земель, всех звеньев организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права.
Административная реформа, подготавливаемая в течение нескольких лет и с 2004 г. проводимая Президентом РФ, по-новому поставила и решила вопрос о функциях и классификации органов земельного управления.
Управлением использованием и охраны земель (земельным управлением) – основой жизни и деятельности народов – призваны заниматься все органы, предприятия, учреждения и организации.
Трудно назвать организацию в той или иной мере не использующую землю и иные природные ресурсы и, следовательно, обязанную обеспечивать их рациональное потребление и охрану и управлять этими процессами1.
Федеральные органы общей компетенции – Президент РФ, Государственная Дума Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды осуществляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций.
Аналогичные органы земельного управления общей компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. В первую очередь это главы (президенты) республик, губернаторы, руководители администраций других субъектов РФ, законодательные собрания и иные представительные органы местного самоуправления, мировые суды.
Вторую группу составляют специально уполномоченные государственные органы в области охраны и использования земель на уровне Российской Федерации и ее субъектов – земельное управление является их основной или одной из основных функций. Эти органы специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для их осуществления.
В третью группу входят органы, на которые возложены отдельные задачи управления охраной и использованием земель и окружающей среды; эти задачи не являются для них главными, но отделены от других задач и обусловливают формирование данной группы органов. Их состав ввиду необходимости решения земельных проблем и обострения проблем экологических постоянно пополняется (например, к ней может быть причислена Федеральная таможенная служба, обеспечивающая разрешительный порядок перемещения через границу ядохимикатов, дефолиантов, различных экологически опасных товаров, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения).
Контроль за использованием и охраной земель — это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.
Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.
Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в Российской Федерации представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее органами на местах, а также другими государственными органами (ст. 71 ЗК РФ). Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.
Контрольная деятельность государственных органов земельного контроля протекает в установленных законом правовых формах во избежание произвола и безответственности должностных лиц в своей работе. Эта деятельность осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственном земельном контроле».
Его осуществляют: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.