Взаимодействие законодательной и исполнительной власти как фактор эффективности государственного управления в Санкт-Петербурге.

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1 .РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА:
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ВАРИАНТ
1.1. Основные акторы регионального политического процесса:
сравнительная характеристика
1.2. Система критериев эффективности государственного управления на региональном уровне
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В САНКТ- ПЕТЕРБУРГЕ
2.1. Институциональные условия взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Санкт- Петербурге
2.2. Проблемы и противоречия взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Санкт- Петербурге:
поиск оптимальной модели
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ЛИТЕРАТУРА

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти как фактор эффективности государственного управления в Санкт-Петербурге.

Нередко эффективное государство ассоциируется с сильным или богатым. В этой связи интересен подход авторов Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. «Вопрос, к какому типу государств принадлежит Россия, кажется банальным. Большинство уверенно ответит: к сильному, — даже не прибегая к анализу. Однако что такое сильное государство? Как это понятие соотносится с дееспособностью государства или с его эффективностью, одно ли это и то же? Сильное государство может не быть ни эффективным, ни дееспособным, но сильное государство в любом случае остается главным, доминирующим субъектом общественно-политической системы»41.
Объективность оценки эффективности государственного управления осложняется его многплановостью (экономика, политика, качество управления и т.п.). Если можно определить прямые, то сложно выявить опосредованные результаты.
В силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие различных социальных и природных, факторов, адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления — взаимодействия — управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов42.
Таким образом, эффективность необходимо понимать как соотношение положительных и отрицательных результатов (затрат), показатель отдачи на единицу ресурса в единицу времени. В литературе решение называется эффективным при достижении наилучшего результата при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора43. Данная позиций представляется несовершенной. Так например, по действующему ФЗ №94 (О госзакупках)44 наиболее эффективным считается приобретение товаров (услуг) за наименьшую цену, которая, однако, на практике не обеспечивает наилучшее качество, что вызывает критику и постоянное совершенствование законодательства.
Со времен Российской империи в оценке эффективности государственного управления преобладал критерий экономической эффективности. Сегодня, в рамках социального подхода производство и потребление рассматриваются во взаимосвязи, в рамках показателя социальной эффективности вместо, рассматривавшегося ранее показателя чисто экономической эффективности.
Социальная эффективность предполагает минимизацию трансакционных издержек и эффективное функционирование механизма координации социальных взаимодействий. Дефиниция «социальная эффективность», применительно к деятельности органов власти, в отечественной социологической и административно-правовой и литературе понимается следующим образом:
- формирование институциональной среды, с четкими, фиксированными «правилами игры», проясняющими социальные взаимодействия и ограничивающие риски разного рода и контроле за их исполнением45.
- социальная эффективность растет пропорционально вложения общества в повышение способности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия»46.
Социальную эффективность необходимо разграничить на общую, специальную и конкретную. Общая социальная эффективность управления показывает общие результаты и последствия деятельности управленческой системы. Специальная социальная эффективность показывает качество и эффективность работы аппарата госуправления. Конкретная социальная эффективность показывает отдельные элементами и особенностями. При этом, однако, до сих пор не выработано общепринятой и формализованной системы оценок.
В этой связи представляется полезным использование зарубежного опыта. С 2002 г. Всемирный банк ежегодно измеряет качество государственного управления, публикуя обстоятельный доклад «Качество управления: Показатели эффективности государственного управления в странах мира за… годы» (Governance Matters: Worldwide Governance Indicators)47. Банк определяет качество государственного управления в 212 странах и территориях по 310 переменным данным, характеризующим различные аспекты государственного управления. Исходные данные предоставляют 30 организаций и тысячи респондентов и экспертов. Методология оценки включает несколько основных элементов качества государственного управления:
1.Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод).
2.Политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия).
3.Эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и так далее).
4.Качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию).
5.Верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и так далее).
6.Сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях)48.
В развитых странах система оценок качества госуправления интегрирована в систему исполнительной власти как составная часть мониторинга и контроля функционирования госорганов. В США действует GPP — government performance project – некоммерческий проект, финансируемый спонсорами. Система управления оценивается по результатам, уровню финансового менеджмента, управления персоналом, IT и другим показателям.
Аналогично анализируются показатели администраций штатов и графств. Для оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг в отдельных штатах с середины 1990-х годов применяется методика оценки Института государственного управления Кэмпбел (США). Методика оценивает эффективность государственной администрации по управлению капиталом, человеческими ресурсами, IT, менеджменту по результатам49.
В Швеции для аналогичных целей применяется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти, который составляет Национальное финансовое управление. Результаты мониторинга финансовых результатов и процесса администрирования влияют на удовлетворение заявок на очередной бюджетный год50.
В российской практике применяются различные оценки качества. В ГУ ВШЭ разработана своя методика оценок хода административной реформы, основанная на анализе институтов исполнительной власти по показателям эффективности организации, результативности администрирования, рациональности механизмов51. Подход в целом представляется адекватным применительно к целям российской административной реформы, однако оставляет за пределами оценки локальные задачи.
С 1996 г. международная независимая оценка проводится по 200 странам по индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который оценивает качество госуправления по праву голоса и подотчетности, политической стабильности и отсутствию насилия, качеству нормативного регулирования экономики, верховенству закона, уровню коррупции и эффективности управления (качество госуслуг, компетентность госслужащих и т.п.). С 2002 г. Всемирный экономический форум также проводит свои измерения. Все перечисленные методики прямо не предназначены для принятия управленческих решений, они лишь показывают наличие проблем.
Российская специфика предполагает многоуровневый анализ. Полагаем, что в данном случае наиболее оптимальной может быть методика, разработанная группой авторов52. Целью разработчиков было выявление регионов с низкой эффективностью управления, выявление проблем, анализ причин и выработка рекомендаций. Оценку эффективности работы органов государственной власти субъектов РФ предполагалось вести на базе сопоставления пяти показателей – экономика, качество жизни, здравоохранение и образование, жильё и ЖКХ. Разработчики исходили и того, что основная задача руководства региона – повышение качества жизни населения.
Предложенная методика делит параметры эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ на результирующие показатели (по степени достижения целей) и показатели управления ресурсами (механизмы управления). В каждом блоке выделяются от 3 до 6 результирующих показателей по уровням развития блока в регионе.
За показатели управления ресурсами были приняты факторы, призванные отражать меры региональных властей по регулированию результирующих показателей. Авторы выделили четыре вида показателя управления ресурсами: финансовые, институциональные, материально-технические и кадровые, при индивидуальном составе параметров каждой группы.
В качестве результирующих показателей были выбраны статические (по достигнутому уровню развития конкретного блока), и динамические (по темпам изменения уровня развития). Данное деление объясняется дифференциацией в уровне социально-экономического развития регионов, неравномерностью ресурсного обеспечения, размещения производства и пр.
Проблемы неравномерности (и отсюда несопоставимости) развития регионов может быть нивелирована применением статических (уровневых) показателей – нормированных величин (абсолютных показателей, относимых к численности населения, площади региона и т.п.). При этом любой уровневый результирующий показатель рассматривается как в разрезе значений анализируемого периода времени, так и в динамике, по темпам роста по отношению к предыдущему периоду.
Объективная оценка эффективности деятельности органов власти регионов может быть получена через межрегиональные сопоставления по типовым показателям и в сравнении с данными по стране в целом.
Точность оценки эффективности госуправления придаст деление методики на несколько уровней анализа. На первом уровне регионы сравниваются между собой и со российскими показателями. Таким образом, могут быть выявлены «лидеры» и «аутсайдеры».
Далее проводится ранжирование регионов по трем группам: достигнутым результатам, их динамике, и использованным ресурсам. Для каждого блока по каждому результирующему показателю проводится ранжирование регионов в порядке убывания значения целевого показателя. Аналогичное ранжирование регионов строится по темпам увеличения результирующего показателя, а также по факторам и темпам их роста. Далее на основе полученных рангов строится классификация регионов, определяются результаты деятельности органов госуправления. В этом разрезе и анализируется информация о соответствии/несоответствии итоговых результатов затратам, соответственно сделать вывод о высокой/низкой эффективности использования местных ресурсов.
Предложенная методика не является чем-то революционным, скорее представляет собой систематизацию уже известных подходов, достаточно удачно, на наш взгляд, адаптированных к современной ситуации. Предложенная методика может быть использована в регионах России в том числе в Санкт-Петербурге для анализа эффективности управления.
Глава 2. Основные направления взаимодействия законодательной и исполнительной власти
в Санкт- Петербурге
2.1. Институциональные условия взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Санкт- Петербурге
За двадцать лет демократического (при всей условности данного термина) развития в России сложилась институциональная среда взаимодействия формально независимых ветвей власти. Изучение этого опыта позволит понять почему «трансформация «старого режима» в России до сих пор происходила только путем его радикальной ломки, обстоятельства которой приводили к столь глубокому общественному кризису, что каждый раз единственной альтернативой распаду и хаосу представлялось восстановление опять-таки монопольной власти»53.
Формами взаимодействия акторов региональных процессов являются: электоральное поведение, федеративные отношения, патрон-клиентарные обмены ресурсами в рамках корпоративных сетей, массовое конвенциальное и неконвенциальное участие в политике54.
В контексте дипломной работы мы рассматриваем институциональные условия взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта Российской Федерации. Оно регулируется Конституцией, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями, уставами и законодательством субъектов Федерации, а также регламентами представительных и исполнительных органов.
Конституция РФ закрепляет единство системы государственной власти, в котором предметы ведения и полномочия разграничены между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (ст. 5, ч. 3).
Ст. 73 Конституции закрепляет за субъектами Федерации всю полноту государственной власти кроме вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъекта. Таким образом, в России действует единая, двухуровневая система государственной власти. При этом, органы государственной власти субъектов Федерации как обладают собственной компетенцией, так и могут участвовать в реализации вопросов федеральной компетенции. Конституция РФ не предусматривает множественность систем государственной власти в субъектах РФ, но и вводит запретов на какие-либо организационные формы органов власти. Ст. 77 (ч. 1) Конституции предписывает структурную идентичность органов государственной власти, ограничивая самостоятельность субъектов Федерации в построении ими своих систем органов государственной власти.
Субъекты Российской Федерации в целом придерживаются федеральной модели взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти55. В основном это относится к отношениям представительного органа государственной власти (парламента) с высшим должностным лицом (главой) субъекта Федерации.
В современной политической ситуации ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей транслирует доминирующую роль главы субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации, председателя правительства, председателя государственного совета, мэра и др.) над представительными органами (парламентом, законодательным собранием и даже судами) субъекта РФ. В значительной степени такая ситуация отвечает ожиданиям и настроениям населения. Как справедливо заметил В.Н. Колесников, после либертарных экспериментов 1990-х годов, обесточивших российскую государственность, значительная часть населения страны рассматривает ужесточение властной вертикали как необходимую компенсацию за разгул анархии и вседозволенности. Общество неимоверно устало от неупорядоченности и беззакония. Не получив гарантий общественной стабильности от «демократических реформ», большинство общества разочаровалось в подобной демократии и готово предпочесть такую форму правления, которая обеспечит долгожданный порядок56.
Отличие федеральной и региональной систем органов государственной власти в том, что губернатор (глава администрации субъекта РФ) в отличие от Президента РФ возглавляет администрацию (правительство) – высший орган исполнительной власти субъекта РФ. Кроме того, губернатор или президент субъекта РФ может иметь вице-губернатора или вице-президента, тогда как на федеральном уровне такая должность упразднена.
На федеральном уровне, взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее – глава субъекта) и органов исполнительной власти субъекта РФ регулирует гл. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Закон устанавливает, что в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (далее – законодательный орган) и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (далее – исполнительный орган) осуществляют свои полномочия самостоятельно. При этом законодательный орган и исполнительный орган взаимодействуют в установленных Федеральным законом и законом субъекта РФ формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.
Правовые акты главы региона, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный орган в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
Законодательный орган вправе обратиться к главе субъекта или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений, дополнений в его акты, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в суде или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.
Глава региона вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного органа, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в суде. Законодательный орган направляет главе региона планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.
На заседаниях законодательного органа вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями. В свою очередь на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного органа или его председателя работники аппарата законодательного органа.
В соответствии со ст. 24 ФЗ №184 законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа. в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом. Законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
В соответствии со ст. 25 Фз №184 споры между законодательным и исполнительным органами по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.
При этом Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта РФ.