Правовой статус Федерального собрания РФ.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Федеральное собрание - представительный и законодательный орган РФ
1.1. Назначение и состав федерального собрания
1.2. Состав Федерального собрания
2. Функции и полномочия палат Федерального Собрания РФ
2.1. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ
2.2. Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Заключение
Библиография

Правовой статус Федерального собрания РФ.

Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Такая структура закреплена в ст. 11 гл. 1 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.
Основные преимущества двухпалатной системы: 1) обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти; 2) двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть; 3) двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России); 4) наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов; 5) вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения. Недостатки двухпалатной системы: 1) однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс; 2) вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов; 3) в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти; 4) двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов; 5) вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.10
Необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.
В соответствии с ч. 2 статьи 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Общее число его членов составляет 178 человек.
Следует заметить, что только представители указанных органов могут входить в Совет Федерации.
Избрание представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в зависимости от структуры этого органа может проходить по-разному. Если в субъекте Федерации однопалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, тогда представитель от этого органа избирается этим же органом на срок его полномочий. Обычно это 4 года. Если - двухпалатный, то такой представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Решение об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - совместным постановлением обеих палат.
Тенденцией последних десятилетий является установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание.11
Увеличение количества человек в парламенте приводит к препятствиям для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Как пример - Съезд народных депутатов РФ (1989 - 1993 гг.), высший орган государственной власти РФ, состоявший из 1068 депутатов. Всекитайское собрание народных представителей - верховный орган государственной власти, в составе которого должно быть не более 3 тыс. чел. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер.12
Количественный состав представительного органа должен обеспечивать все параметры его функционирования, исключать какие-либо препятствия для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Обсуждение законопроекта - один из этапов формирования государственной воли как равнодействующей волеизъявлений депутатов. Поэтому процессуально должна быть обеспечена возможность выступления (участия в дискуссии) в любой момент любого депутата, выразившего такое желание.13
Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов. Такое количество человек определено законодателем как оптимальное решение в связи с практикой работы Государственной Думы в первый ее созыв и на основе исторического опыта. Кроме того, широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.
2. Функции и полномочия палат Федерального Собрания РФ
2.1. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Анализ нормативного материала и деятельности Совета Федерации в сфере контрольных функций позволяет рекомендовать, с целью усовершенствования механизма парламентского контроля в России, внести изменения в Конституцию и ряд действующих законов и регламентов палат парламента (в частности, в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ", в Регламент Совета Федерации), детально проработать регламентацию деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации. Также необходимо ввести норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтут необходимым соответствующие комитет или комиссия.
Одобрение Советом Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".14 В статье 7 данного Закона говорится, что решение о направлении за пределы России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимает глава государства на основании постановления Совета Федерации.
Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрения Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед российским законодательством. Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства.15
Решение об использовании армии за пределами РФ принимается большинством голосов членов и оформляется постановлением палаты. Если же это решение не набрало поддержки необходимого числа членов палаты, Вооруженные Силы применяться не могут - такой вывод также должен найти отражение в постановлении Совета Федерации. В течение двух дней оно (решение) направляется главе государства.
В практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля. Совет Федерации использует общий (в широком смысле) и специальный (в узком смысле) способ контроля, т.к. участвует в назначении высших должностных лиц и контролирует выполнение конкретных актов; в зависимости от процедуры, согласно Регламенту Совета Федерации, используется гласный и негласный контроль, конкретный и абстрактный, юридический и политический, консультативный и резолютивный. Однако далеко не всегда наличие специальных актов и органов, целью которых является выполнение функции контроля парламента вообще и верхней палаты в частности, способствует осуществлению таковых. К факторам, ограничивающим парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами. Немаловажное значение имеет и существующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему.
Процедура формирования парламентом высших государственных органов занимает не столь большой объем времени вторых палат парламентов по сравнению с законодательными функциями или осуществлением контрольных полномочий. Тем не менее от выполнения второй палатой парламента этих функций в любой стране зависит слаженность работы всех составных частей государственного механизма.
В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента РФ косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с Конституцией это прерогатива Совета Федерации. Верхние палаты парламентов во многих странах имеют последнее слово в принятии решения об отрешении высших должностных лиц в случае совершения ими деяний, несовместимых с высокой ответственностью носителей народного доверия и представителей государства. Совместно с нижней палатой парламента вопрос об ответственности президента (придании его суду или отрешении от должности) решают вторые палаты в Австрии, Ирландии, Италии, Польше, США, Румынии. В Германии бундесрат наделен правом передавать на рассмотрение Конституционного Суда обвинение о преднамеренном нарушении федеральным Президентом федеральных законов. Отрешение Президента РФ от должности в соответствии со ст. 102 Конституции также относится к ведению Совета Федерации.16
Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента страны считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции).
Многообразие способов участия парламента в процессе формирования правительства не дает возможности создать обобщенную, единую схему данного процесса для всех стран. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте. В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции. Благодаря этому "в руках" верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны.
Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом. Предложенные кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре, а затем в Комитете по конституционному законодательству, который также готовит заключение.
Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных Судов, тем не менее она регулируется отдельной группой регламентных норм.17
Назначение того или иного лица на должность - это инициатива Президента. Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос. Обязательна стадия обсуждения предложенной кандидатуры в Комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности. Они готовят заключения, которые оглашаются на заседании палаты их председателями. Обсуждение завершается процедурой тайного голосования.
К ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на данные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.
Следующая функция второй палаты парламента - полномочия на формирование иных государственных органов и должностных лиц. В России, согласно ст. 102 Конституции, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов - прерогатива Совета Федерации. Предложения о выдвижении кандидатур на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации, где обсуждается каждая кандидатура: члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против.
Одним из органов, участвующих вместе с Президентом России в осуществлении внешней политики, несомненно, является Совет Федерации. Это соответствует и международной практике: как было сказано выше, вторые палаты парламентов обладают определенными полномочиями в данной сфере. Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых нижней палатой Федерального Собрания федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров России предусмотрено в п. "г" ст. 106 Конституции. В соответствии со ст. 201 Регламента СФ рассматривает подготовленные комитетами верхней палаты предложения по законодательным актам, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.
В исключительном ведении Совета Федерации, согласно п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Конституция определяет в общей форме полномочия Совета Федерации в принятии решений относительно использования Вооруженных Сил страны за пределами Государственной границы, т.е. вне сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод РФ. Здесь не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания, при которых допускается применение Вооруженных Сил. Решения о направлении за пределы России гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности принимает Правительство РФ.18
Порядок утверждения изменения границ между субъектами РФ определяется в гл. 18 Регламента Совета Федерации. Данная процедура может быть введена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.
Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона в соответствии с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Конституции осуществляется в рамках другого конституционного режима. Такие вопросы решаются в соответствии с федеральными конституционными законами, процедура принятия которых требует непременного участия Совета Федерации, но не обособленно, а наряду с Государственной Думой и Президентом (ст. 108 Конституции), согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ".19
В ведении Совета Федерации, согласно ст. 102 Конституции, находится утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения. Их наступление сопряжено с необходимостью обеспечения общественного и государственного порядка, влечет временное ограничение прав и свобод граждан, вызывает возложение на них дополнительных обязанностей. Термином "чрезвычайное положение" охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положений, состояния войны, угрозы или обороны. Возможность введения военного положения предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом "О военном положении".20 Президент России в случае агрессии или возникновения ее угрозы незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания о введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях.
Наступление режима чрезвычайного положения определено ст. 56, 88 Конституции. Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности. Данные конституционные нормы возлагают на главу государства обязанность уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом. В настоящее время режим чрезвычайного положения определяется Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".21