Форма государства

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА. ПРИЧИНЫ МНОГООБРАЗИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВА
2. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ВИДЫ
3. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Форма государства

К числу развитых демократических государств с президентской формой правления относятся США, Аргентина, Мексика. В государствах с такой республиканской формой правления главой государства является президент, который занимает этот пост, как правило, в результате выборов. В некоторых президентских республиках (Мексика) глава государства избирается внепарламентским путем, то есть независимо от парламента, путем прямых всеобщих выборов, в которых принимают участие граждане (всенародным голосованием). В ряде президентских республик (США, Аргентина) глава государства избирается путем косвенных выборов. При этой системе выборов президент избирается специальной коллегией выборщиков.
В президентской республике президент, как правило, одновременно является и главой государства, и главой правительства (исполнительной власти). Президент формирует правительство, которое несет ответственность только перед ним. Ни президент, ни правительство не несут политической ответственности перед парламентом за свою деятельность. Соответственно, парламент не вправе выразить вотум недоверия правительству. В свою очередь и президент не обладает правом роспуска парламента. Как глава государства президент представляет государство в международных отношениях.
В странах Латинской Америки встречается такая разновидность формы государственного правления, как суперпрезидентская республика. Характерной чертой ее являются чрезвычайно широкие полномочия главы государства.
В парламентских республиках (Австрия, Италия, ФРГ) президент, как правило, избирается путем многостепенных выборов и получает свой мандат от парламента. В процедуре избрания президента участвуют либо только депутаты парламента (Турция, Израиль), либо избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей других органов (Италия). Формирование правительства, так же как и избрание главы государства, осуществляется парламентским путем из представителей партий, получивших на выборах большинство мест в парламенте. Члены правительства (министры), как правило, являются депутатами. Президент исполняет функции главы государства. Он участвует в формировании правительства, назначает и смещает государственных чиновников (государственных служащих), обладает правом роспуска нижней палаты парламента, созывает парламент на очередные сессии, объявляет чрезвычайное положение в стране. Главой исполнительной власти (главой правительства) является премьер-министр. Характерным признаком этой формы правления является институт политической ответственности правительства перед парламентом.
При смешанной форме правления наблюдается сочетание отдельных характеристик президентской и парламентской форм. Так, парламент обладает правом вынесения вотума недоверия правительству, президент вправе распустить парламент. В формировании правительства участвует и президент, и парламент. Правительство несет ответственность не только перед президентом (президент может отправить правительство в отставку), но и перед парламентом. Иными словами, достаточно обширные полномочия главы государства, свойственные президентской республике, несколько «уравновешиваются» элементами, характерными для парламентской республики. Признаки смешанной формы правления имеются во Франции, современной России.
Как уже было указано, Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления». При этом Основной Закон не указывает, к какому типу республики оно относится. Формально-юридически Россия отвечает минимальным требованиям смешанной системы: Президент избирается народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно перед Государственной Думой, которая может быть распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие нижней палаты парламента, депутаты Государственной Думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью. Но, по мнению некоторых специалистов, политическая практика функционирования режима во многом схожа с президентской формой правления9.
Выбор смешанной формы правления в Российской Федерации не был единовременным актом, хотя возникновение формы правления с сильным Президентом было вполне закономерно: скоротечный крах советской государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер оплота стабильности; к тому же элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической реставрации10.
Ключевой момент создания формы Российского государства – введение должности Президента Российской Федерации. Как пишет В.Л. Шейнис, «модель президентской республики, реализованная в ныне действующей Конституции, была заложена еще в 1991 году и притом, подчеркнем это, до августа. Главным побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами»11.
В конце 1990 года – начале 1991 года обсуждались два проекта российской формы правления: вариант премьер-президентской системы, при которой Правительство было бы подотчетно только Съезду народных депутатов, и вариант президентской республики, где Президент становился бы главой исполнительной власти12. Однако была избрана другая модель, при которой Правительство подотчетно как Съезду, утверждающему кандидатуру премьер-министра, так и Президенту, назначающему Правительство13. Данный выбор, как полагает В. Я. Гельман, диктовался особенностями политической ситуации того времени: Съезд народных депутатов России был готов уступить Президенту часть полномочий по формированию Правительства, лишь обладая гарантиями против возможности своего роспуска, а Б. Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку парламента как союзника в борьбе против М. С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия управления текущими делами государства; такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий между ЦК КПСС и Советом Министров в советский период и между царем и кабинетом министров – в досоветский период14 Основные нормы того времени, конституирующие форму правления (Президент избирается всенародно, Правительство ответственно перед парламентом, на назначение премьер-министра требуется парламентское согласие), сохранились и в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая, правда, существенно усилила власть Президента и закрепила возможность роспуска парламента Президентом.
В настоящее время уже можно говорить о стабильности формы правления в России. Такой вывод можно сделать, прежде всего, исходя из ее «возраста».
Во-первых, со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло семнадцать лет.
Во-вторых, адаптивность российской смешанной системы проявилась в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит. Переход власти от Б. Н. Ельцина к В. В. Путину и от В. В. Путина к Д. А. Медведеву не сказался на форме правления, по крайней мере, на ее конституционных составляющих.
В-третьих, российская форма правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса.
Наконец, сплоченность и неконфликтность российской формы правления говорит о том, что она достаточно стабильна. Сегодня все ее элементы – Президент, Правительство и парламент – действуют как единый организм. Как известно, смешанная форма правления обладает конфликтным потенциалом, поскольку в ее структуру заложена возможность противостояния между президентом и премьер-министром (если их партийные ориентации не совпадают), между президентом и парламентом. Российская форма правления в силу ее крена в сторону президентской системы избежала сложностей, присущих «чистому полупрезиденциализму». Сегодня она демонстрирует единство законодательной и исполнительной ветвей власти при безусловном доминировании Президента.
Необходимо отметить, что после 1993 года в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Парадоксально, но российская форма правления, вопреки печальным прогнозам 1993 года, продемонстрировала высокую живучесть. Несмотря на очевидные дефекты, она выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Форма правления – это понятие, характеризующее структуру, порядок создания и принципы деятельности высших органов государственной власти, а также взаимоотношения между ними с учетом разграничения их полномочий;
2. Основные формы правления – монархия и республика;
3. Для монархии характерно единовластие, то есть принадлежность власти в государстве одному лицу и особая форма передачи власти от одного верховного правителя другому, как правило в порядке престолонаследия;
4. Основные разновидности монархии: абсолютная (или неограниченная), конституционная, сословно-представительная и выборная;
5. Республика – это форма правления, при которой в основе организации и функционирования высших органов государственной власти лежат принципы выборности и периодической сменяемости;
6. В зависимости от оснований классификации республики могут быть аристократическими или демократическими. Кроме того, республики различаются в зависимости от того, избирается на определенный срок коллегиальный (парламент) или единоличный (глава государства, президент) орган государственной власти;
7. По форме правления Россия является смешанной республикой.
3. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
При характеристике территориальной организации государства, организации государственной власти между центром и составляющими это государство частями в юридической литературе используется термин «форма государственного устройства», который регулярно критикуется различными авторами из-за возможности двоякого толкования.
Так, по мнению В. Е. Чиркина, этот термин «применяется в неодинаковых значениях в обыденной речи, политической литературе, юридических исследованиях. В первых двух случаях ему придается обычно широкое значение: речь идет о государственном, а иногда и общественном строе в целом. В юридической литературе имеется в виду лишь устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями»15.
С целью упразднения многозначности и неодинакового истолкования термин «форма государственного устройства» часто заменяется другими, такими, как «организация публичной власти», «национально-государственное устройство», «территориально-государственное устройство», «национально-территориальное устройство». Однако, полагаю, что вышеперечисленные термины не могут в полном объеме подменить термин «форма государственного устройства», так как либо значительно расширяют его изначальный смысл, либо, наоборот, сужают его.
Помимо отсутствия единого подхода к наименованию формы государственного устройства в теории государства и права встречаются и разные подходы к определению данного явления.
По мнению Л. В. Фрунза, форма государственного устройства – это федеративное или административно-территориальное устройство государства, характеризующееся взаимоотношениями между федеральными или центральными органами государственной власти и органами публичной власти в субъектах федерации или в административно-территориальных единицах государства16.
Данное определение характеризует две основные формы государственного устройства: федеративную и унитарную, но не охватывает государства переходного типа, имеющие в своем составе политико-территориальные автономии.
М. Н. Марченко пишет, что «форма государственного устройства представляет собой устройство государства, его внутреннее деление на составные части – административно-территориальные единицы, автономные политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер взаимоотношений государства в целом и отдельных его частей»17.
В определении, описываемом М. Н. Марченко, в число видов форм государственного устройства включается конфедерация. Вопрос об отношении конфедерации к форме государственного устройства является в настоящее время дискуссионным. Думается, что, так как в число признаков государства включаются территориальная целостность и суверенитет, то конфедерация не может относиться к внутреннему устройству государства, а, скорее, относится к форме устройства государств на международном уровне, то есть объединения нескольких стран для реализации общих целей.
И. Н. Гомеров указывает, что «форма государственного устройства – это совокупность устойчивых взаимоотношений между властными органами государства («по вертикали») и между его территориальными единицами высшего (верхнего, верховного, общегосударственного, центрального), среднего (регионального) и низшего (нижнего, местного) уровней, то есть способов их сосуществования друг с другом, в том числе способов распределения государственной власти между ее органами, способов их образования (формирования) и взаимной ответственности»18.
Анализируя данное определение, необходимо отметить, что автор включает в сферу формы государственного устройства кроме власти государственной власть местного самоуправления, описывая низший (нижний, местный) уровень власти, что является неверным с точки зрения общей теории государства и права.
По мнению В. К. Бабаева, В. М. Баранова и В. А. Толстика, под формой государственного устройства следует понимать внутреннюю национально-территориальную организацию государственной власти, деление территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями19.
При подобной трактовке формы государственного устройства учитывается лишь один принцип образования государств – национально-территориальный, хотя государств в мире, образованных согласно ему, гораздо меньше, чем образованных по принципу территориальному.
М. И. Абдулаев и С. А. Комаров пишут, что «под формой государственного устройства понимается совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями»20.
Если к данному определению добавить еще один элемент, такой, как взаимодействие центра и частей, то оно будет отражать все необходимые элементы формы государственного устройства.
Таким образом, давая определение формы государственного устройства, необходимо учитывать следующие важные признаки данного понятия: во-первых, форма государственного устройства отражает только внутреннюю территориальную организацию власти в стране, во-вторых, она охватывает только государственную власть и не имеет отношения к местному самоуправлению и, в-третьих, характеризует взаимоотношения государства и его составных частей, выраженные в степени централизации власти и порядке разграничения компетенции.
По форме государственного устройства различаются унитарные и федеративные государства.
Для унитарного государства характерны единые (для всей страны) высшие органы государственной власти и «организация» государства по административно-территориальному признаку. Основной структурной единицей, частью его является административно-территориальное образование (округ, воеводство), не обладающее суверенитетом.
Унитарное государство (Великобритания, Италия, Польша, Франция) характеризуется наличием единой территории, единой системы органов государственной власти, одной конституции, едиными гражданством и правовой системой.
Существует две разновидности унитарного государства: централизованное и децентрализованное. В централизованном государстве отношения органов власти на местах с центральной властью основываются на принципе строгой подчиненности. Децентрализованное унитарное государство основывается на развитой системе местного самоуправления в рамках отдельных административно-территориальных единиц (район, провинция, город). Административно-территориальное устройство при этом, как правило, увязывается с плотностью населения, проживающего на данной территории, особенностями природных ресурсов, перспективами развития промышленности, транспорта.
Более широкими правами по сравнению с административно-территориальными единицами обладает территориальная автономия. Автономная территориальная единица (в пределах, установленных центральной государственной властью) самостоятельна в решении вопросов местного значения, в создании условий для всестороннего развития проживающего на данной территории населения, его исторических и культурных традиций.
Унитарное государство необязательно мононациональное. Например, многонациональные государства – Афганистан, Пакистан – являются унитарными. Классический пример мононационального унитарного государства – Япония.
Федерация – сложное по субъектному составу союзное государство. Составными частями федеративного государства могут быть провинции, штаты, земли, кантоны. Но, несмотря на это в федеративном государстве, как правило, существует одна неразделимая суверенная власть. Наличие в федерации отдельных государственных образований не свидетельствует о разделении суверенитета между федерацией и ее составными частями. В противном случае суверенное государство превратилось бы в союз отдельных государств, имеющих возможность отделиться (выйти из состава федерации) в одностороннем порядке. В отношении федеративного государства правильнее говорить, скорее, о распределении властных полномочий между федерацией и ее составными частями, а не о разделении суверенных прав. Суверенитет Российской Федерации, например, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Субъекты Российской Федерации не являются суверенными образованиями.
Вместе с тем в некоторых зарубежных федерациях составные части государства отличаются значительной самостоятельностью. В Швейцарии, например, кантоны обладают суверенитетом: 23 кантона, составляющие Швейцарскую федерацию, суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничивается федеральной конституцией.
Различают конституционные и договорные федерации. Конституционные федерации основываются на принципах, закрепленных в конституции федеративного государства; договорные – образуются в результате определенного согласия договаривающихся сторон (федерации и составляющих ее субъектов). И в том и в другом случае сохраняется целостность государства, а суверенитетом обладает только федерация в целом.
Для федерации типично наличие двух уровней в системе органов государственной власти – самой федерации и ее субъектов, а также конституционно закрепленное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации (штатами, кантонами, землями). В ряде случаев устанавливается двойное гражданство. Союзный законодательный орган, как правило, двухпалатный: одна из палат представляет и выражает в федеральном парламенте интересы субъектов федерации.
Поскольку, в силу ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, Россия является федеративным государством, то полагаю необходимым остановиться и на вопросе разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.
Основы таких взаимоотношений установлены ст.ст. 71-73 Конституции РФ, в соответствии с которыми установлено следующее разграничение вопросов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами:
В ведении Российской Федерации находятся:
- принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
- федеративное устройство и территория РФ;
- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
- федеральная государственная собственность и управление ею;