Формирование доверия населения к гражданским служащим органов государственной власти (на примере Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга)

Содержание
Введение
Раздел 1 Теоретико-правовые основы процесса формирования доверия населения к деятельности исполнительных органов государственной власти
1.1 Понятие доверия, сущность, содержание, формы и методы установления доверительных отношений между органами государственной власти и гражданами
1.2. Правовые основы формирования процесса доверия
1.3. Исторические аспекты формирования доверительных отношений органов государственной власти и населения
Раздел 2. Анализ формирования и развития доверительных отношений населения к деятельности территориального органа государственной власти - Администрации Фрунзенского района г. Санкт-Петербурга
2.1 Структура и общая характеристика деятельности Администрации Фрунзенского района г. Санкт-Петербурга
2.2 Анализ деятельности структурныхподразделений Администрации в сфере формирования и развития доверительных отношений с населением
2.3. Основные проблемы формирования и развития доверительных отношений населения к деятельности территориального органа государственной власти
Раздел 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию процесса формирования и развития доверия населения к деятельности территориального органа государственной власти - Администрации Фрунзенского района г. Санкт-Петербурга
3.1 Разработка проекта должностной инструкции пресс-секретаря Главы Администрации Фрунзенского района г. Санкт-Петербурга
3.2 Разработка плана мероприятий по совершенствованию процесса формирования и развития доверия населения к деятельности Администрации Фрунзенского района г. Санкт-Петербурга
Заключение
Список использованной литературы
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3

Формирование доверия населения к гражданским служащим органов государственной власти (на примере Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга)

Отечественные социологи, как правило, не спрашивают у респондентов, доверяют ли они власти в целом. Вопросы формулируются иначе: доверяете ли вы тем или иным институтам государственной власти? Доверяете ли вы конкретным политикам? Объяснение социологов такое: власть в целом – это абстракция. Она состоит из конкретных людей и институтов, а потому и доверие якобы может быть только к конкретным людям и институтам.16 Но такая позиция не совсем верна. Вот три короткие цитаты из выступлений Владимира Путина и Дмитрия Медведева:
1.На встрече с сотрудниками МВД 10 ноября 2007 г.: «… от того, как эффективно вы работаете, насколько вам доверяют граждане страны, зависит их доверие к власти в целом».17
2.На заседании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 28 февраля 2008 г.: «В результате реализации национальных проектов… мы смогли вернуть доверие к власти».18
3.На церемонии вступления Дмитрия Медведева в должность Президента России 7 мая 2008 г.: «Убеждён, нравственность власти и её обязательность – это главный залог доверия людей».19
Эти высказывания означают, что для отдельных (весьма влиятельных) политиков доверие общества к власти все-таки является не абстрактной, а вполне конкретной и осязаемой категорией. Более того, именно отсутствие подобного доверия является одной из декларируемых мотиваций деятельности. Именно поэтому необходимо еще раз отметить, что важную роль при взаимоотношении власти и общества выполняет такая социально-правовая категория, как доверие.
Важным аспектом развития информационного общества является формирование стратегии доверия между властью и гражданами. В настоящее время в рамках развития информационного общества в России формулируются подходы и условия достижения состояния доверия.
Основные формы и методы установления доверительных отношений:
Наличие пресс-службы (пресс-секретаря) в исполнительных органах государственной власти;
Представительство в сети Интернет, доступ общественности к отчетам, материалам и документов исполнительных органов государственной власти;
Активная информационная деятельность, направленная на максимально возможное распространение фактов, мнений, данных о деятельности исполнительных органов государственной власти;
Формирование положительного имиджа государственного служащего в частности, и всего исполнительного органа государственной власти в целом;
Работа электронных приемных и «горячих линий», «телефонов доверия»;
Организация «обратной связи»;
Организация личных встреч чиновников с населением;
Рассылка пресс-релизов;
Организация пресс-конференций;
Мониторинг СМИ;
Контроль потоков информации;
Технологии связей исполнительных органов государственной власти с населением предполагают использование различных средств коммуникации. К ним относятся: программа для кабельного телевидения, информационный стенд, листовка, бюллетень, «горячий телефон», неформальные встречи, ответы на вопросы, приемы, совещания, посещения рабочих мест и т.д.
«Пирамида» общественного доверия, вершину которой составляют властные структуры, формируется только в том случае, если в основе их деятельности лежит строгое следование закону, учет общественного мнения и обеспечение реального соучастия населения в управлении.
1.2. Правовые основы формирования процесса доверия
Доверие становится социальным капиталом. Доверие также включается в правовой порядок и как дух законов, и как сам закон. Отсюда возникают такие правовые феномены, как клятвы и присяги. Примеров много, вот один из них - Устав Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. В п. 2 ст. 39 "Вступление в должность гражданина Российской Федерации, наделенного полномочиями Губернатора Санкт-Петербурга " говорится: "При вступлении в должность Губернатор Санкт-Петербурга приносит присягу следующего содержания: (с изменениями на 3 июня 2010 года): "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Санкт-Петербурга уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей".20
Клятва (присяга) губернатора является формой его обращения к гражданам за доверием. Существует в Российской Федерации и правоприменительная практика, демонстрирующая значение доверия как правового феномена, как правовой нормы. Эта норма вошла в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Доверие как феномен нравственной и гражданской коммуникации прочно внедряется в правовую реальность. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в частности говорится:
«Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае:
отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом»21
Устанавливаемые ч. 1 ст. 18 статьи Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» требования к служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.22 Действует Указ с момента подписания и до принятия федеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законов является комментируемый Закон 79-ФЗ.
Гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащих появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности служащих.
Впервые в Указе Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" дано определение понятию "конфликт интересов" - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.23
Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального кодекса членов американского общества государственного управления, в котором установлены базовые принципы служебного поведения.
Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 13 п. 1 Ст.18 статьи, также направлена на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого Закона.24
Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих закреплены в ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"25
Право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций закреплено Законом РФ «О средствах массовой информации». Согласно этому документу государственные органы и организации, общественные объединения должны предоставлять сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакции, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.26 Эта деятельность призвана укреплять доверие граждан к властным структурам, формировать их благоприятный образ.
Своевременное информирование и реакция на обращения граждан, создание благоприятного мнения о действиях властных структур является основной задачей, для формирования положительного имиджа властных структур.
Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Не может быть ограничен доступ к:
1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
«5. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения».27
Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлена структура информации о деятельности органа местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет, а также требования к данной информации. Общим требованием является достоверность и полнота предоставляемой информации, а также организационно-техническое обеспечение доступа к ней. Описание структуры информации содержит 9 обязательных пунктов, в том числе: общую информацию об органе местного самоуправления, информацию о нормотворческой деятельности органа, информацию об участии органа местного самоуправления в целевых и иных программах, информацию о результатах проверок, проведенных органом, а также о результатах проверок, проведенных в органе местного самоуправления, статистическую информацию о деятельности органа местного самоуправления, информацию о кадровом обеспечении органа местного самоуправления, информацию о работе с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений и т.д.28
Существенную роль в развитии информационного обеспечения населения и информатизации общества в целом играют федеральные стратегии, концепции и целевые программы: «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации»; «Концепция региональной информатизации до 2010 года»; «Концепция федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы», Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)».
Отдельным блоком можно выделить законодательные акты, направленные на борьбу с одной из самых распространенных причин недоверия населения к органам государственной власти - коррупции.
«Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); 
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».29
В целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, при Президенте Российской Федерации образован Совет по противодействию коррупции, Председателем Совета является Президент Российской Федерации и определены основные задачи Совета.30
Национальная стратегия противодействия коррупции утверждена в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции
Несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.31
В некоторых странах существуют и применяются на практике кодексы поведения государственных служащих и других должностных лиц. Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Этика поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом.
В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Таким образом, необходимость повышения этического уровня государственных служащих связана прежде всего с ростом доверия к государству и его органам со стороны общества, а также с устранением организационных патологий в деятельности государственной службы.
1.3. Исторические аспекты формирования доверительных отношений органов государственной власти и населения
Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.
Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%.32 Естественно возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.
Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, госслужба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и госслужащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.33
Глубоко разобраться в сути современных отношений органов государственной власти и населения, понять их принципы возможно, лишь совершив экскурс в историю их становления, изучив опыт, накопленный обществом за это время.
В научной литературе встречаются ссылки, что одним из первых государственных деятелей, осознавших необходимость организованной и постоянной пропаганды через газеты и военные бюллетени (приказы по армии, адресованные не только войскам, но и широкой публике во французском тылу и на завоеванных территориях), был Наполеон. До сих пор приводится его крылатое изречение: «Четыре газеты могут причинить врагу больше зла, чем стотысячная армия».34
Во многих европейских странах одновременно с ростом популярности газет правящая элита также разрабатывала целый арсенал средств воздействия на печать: прямой контроль, финансовые рычаги и т. д. Так, в истории прессы ХVIII в. фигурируют документы из архивов английского правительства, в которых содержатся ведомости на выплаты регулярного денежного содержания газетам. От них за эти деньги требовалось публиковать заготовленные в канцелярии премьер-министра или в канцелярии других министерств корреспонденции, либо же специально организованные информации.