Частно-государственное партнерство в программах модернизации ЖСК (на примере регионов Северо-Запада РФ и стран Балтии)

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1 Теоретические аспекты частно-государственного партнерства в программах модернизации ЖКХ
1.1 Сущность и основные понятия частно-государственного партнерства
1.2 Особенности деятельности ЖКХ и необходимость его модернизации
1.3 Возможности использования механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ
2 Анализ применения механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ в регионах Северо-Запада РФ и стран Балтии
2.1 Общая характеристика регионов Северо-Запада РФ и уровня развития ЖКХ в них
2.2 Анализ применения механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ в регионах Северо-Запада РФ
2.3 Сравнительный анализ применения механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ в странах Балтии
3 Проект мероприятий по использованию зарубежного опыта использования механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ
3.1 Разработка предложений по использованию опыта стран Балтии при модернизации ЖКХ в регионах Северо-Запада РФ
3.2 Анализ эффективности внесенных предложений
Заключение
Список использованной литературы

Частно-государственное партнерство в программах модернизации ЖСК (на примере регионов Северо-Запада РФ и стран Балтии)

5,3
5,3
5,2
5
4,9
4,9
4,8
4,8
Стоимость основных фондов ЖКХ превышает 4,2 трлн. руб. и составляет около одной трети всех основных фондов Российской Федерации. Эта сфера экономики объединяет более 9,5 тыс. государственных муниципальных предприятий и более 55 тысяч организаций различных форм собственности (акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т.д.).
ЖКК это комплекс отраслей, не производящих материальные блага, а производящий услуги, но такие, без которых жилищный фонд не может функционировать. В течение долгого времени в нашей экономической науке не обращалось внимания на развитие сферы услуг. Объяснение причин этого следует искать в господствующем в советский период методологическом принципе, согласно которому труд в сфере услуг не является трудом производительным и не создает стоимость. Приоритет получало материальное производство, где труд признавался производительным. Лишь в 70-80-е годы постепенно стало меняться отношение к сфере услуг, но решительных шагов в этом плане не было сделано, по-прежнему делался акцент на сферу материального производства.
Специфика жилищных услуг, связана с функционированием жилья как места обитания человека. Они носят постоянный характер. Говоря о постоянстве жилищных услуг, мы имеем в виду те услуги, которые предоставляются людям для обеспечения проживания, а именно водоснабжение (горячая и холодная вода), получение электроэнергии, газификация, канализация. Жилищные услуги являются массовыми, а не индивидуальными и во многом зависят от состояния инженерной инфраструктуры дома, жилого района.
Жилищно-коммунальная сфера характеризуется тем, что со связанными с ней вопросами каждый горожанин сталкивается ежедневно. Одним из основных факторов, определяющих качество и уровень жизни населения, является состояние жилищного фонда. Состояние жилья, в том числе подъездов, дворов и улиц, температуры батарей отопления и чистоты водопроводной воды, является одним из основных показателей качества жизни, отношение платы за эти услуги к собственным доходам — уровня жизни. Эти вопросы, вместе с наличием и стоимостью основных товаров, уровнем доходов и занятости, характеризуют состояние экономики применительно к конкретному гражданину.
Жилищно-коммунальные услуги, играя важнейшую роль в жизнеобеспечении населения, занимают особое место на потребительском рынке услуг (см. табл. 1.3). Объем ЖКУ ежегодно растет на 20-40%, увеличившись за 10 лет в 11 раз и составив в 2007г. 660,7 млрд. рублей. Реальные оплаты населения, с учетом льготных категорий и оплачиваемости населением на уровне около 90%, несколько ниже, но общий объем реальных финансов за счет фактических дотационных выплат бюджетов разных уровней составляет не ниже названной цифры.
Общий объем реально циркулирующих в ЖКХ финансовых ресурсов вполне сопоставим с бюджетом государства и, согласно утвержденной концепции реформирования ЖКХ, обусловливающей ежегодное повышение доли оплаты населения в затратах на ЖКХ и объеме собственных доходов, будет ежегодно повышаться. Доля жилищно-коммунальных услуг в общем объеме платных услуг населению в последние годы стабильно больше 20% и постепенно увеличивается, достигнув в 2006 и 2007 годах уровня 23,6%, хотя до европейских норм (30%) еще далеко.
Таблица 1.3
Динамика объема платных услуг и жилищно-коммунальных услуг населению Российской Федерации, значение показателя за год11
Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой самостоятельную отрасль народного хозяйства, основной целью функционирования которой является удовлетворение потребностей населения и предприятий в услугах, обеспечивающих нормальные условия жизни и работы. Жилищное и коммунальное хозяйство города представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. Организации жилищно-коммунального хозяйства - это предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Они являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, определяющей условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортность жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависят состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
Субъектами деятельности в ЖКХ являются муниципальные, государственные и частные предприятия и организации.
Муниципальные органы власти ответственны за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, они координируют и регулируют деятельность субъектов всех форм собственности и используют как административные, так и экономические механизмы регулирования, при этом учитываются:
1. место данной отрасли ЖКХ в общей системе города и её взаимосвязь с другими подсистемами города;
2. место данной отрасли как подсистемы в отраслевой системе;
3. взаимоотношения внутри отрасли ЖКХ между субъектами.
Управляемой подсистемой является: население, хозяйствующие субъекты, городские субъекты и инвесторы.
В литературе рассматриваются различные варианты разделения ЖКХ на подотрасли, отражающие основные направления деятельности данной сферы. Так, согласно распространенной точке зрения12, к основным структурам ЖКХ относится: сфера жилищного хозяйства, ресурсоснабжение, внешнее благоустройство, удаление бытовых и промышленных отходов, обеспечение города и региона транспортными сетями и телефонной связью. Состав и структура жилищно-коммунального хозяйства региона представлены на рисунке 1.1.
Рис. 1.1 – Жилищно-коммунальное хозяйство региона
Согласно другой точке зрения13 к городскому жилищно-коммунальному хозяйству относят и предприятия, предназначенные для удовлетворения социально-культурных потребностей населения. А именно предприятия бытового обслуживания, связи, сферы торговли и общественного питания, здравоохранения, просвещения и культуры, социального обеспечения. При этом предприятия и организации ЖКК, подразделяют на три основные группы. Первая группа включает ресурсоснабжающие предприятия и организации, производящие материальную продукцию (услуги). Ко второй группе относятся управляющие жилым фондом и эксплуатационные предприятия. К третьей группе относятся предприятия, предоставляющие услуги, непосредственно не связанные с жилым фондом.
Если рассматривать структуру ЖКХ с точки зрения не исполнителя, а потребителя жилищных и коммунальных услуг, то она состоит из трёх основных секторов и подразделяется на потребителей услуг и работ ЖКХ, исполнители услуг и работ ЖКХ и органы власти14.
Специфику жилищно-коммунального хозяйства предопределяет набор факторов, влияющих на данную сферу в наибольшей степени:
географических (расположение города, природно-климатические условия, наличие полезных ископаемых и сырья, наличие и расположение рек и водоемов, лесных массивов, топливно-энергетических ресурсов и др.);
демографических (плотность населения, половозрастная структура, число семей, число детей в семье и т.д.);
производственных (производственная ориентация, отраслевая структура промышленности, инфраструктура обслуживающей производство сферы, наличие транспортных сетей федерального значения и др.);
экономических (наличие и интенсивность финансовых потоков, степень экономической самостоятельности региона, дотационность, средние показатели трудоемкости и стоимости ресурсов и готовой продукции, размеры местных налогов, средние доходы населения, финансовая устойчивость и платежеспособность предприятий, уровень платежеспособности населения и др.);
социальных (социальная стабильность в регионе, уровень безработицы, социальная структура населения, национальные особенности и традиции, уклад жизни и др.);
экологических (предельно допустимые концентрации выбросов в атмосферу и водоемы, экологические требования к производимой продукции, сохранение окружающей среды и др.).
Характерными, сущностными признаками нынешней российской системы ЖКХ являются:
резко выраженное преобладание, доминирование государственной собственности на объекты ЖКХ;
командно-административный характер управления отраслью через бюрократические структуры, характеризующийся низкой эффективностью;
способ планирования всех показателей - от затрат, а не от результата (затратный механизм планирования и функционирования, присущий социалистической экономике);
отчуждение потребителей от процессов управления отраслью (отсутствие обратных связей).
1.3 Возможности использования механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ
Российское ЖКХ находится в состоянии тяжелого системного кризиса.
Одной из причин нынешнего состояния отрасли явилось то, что происходящие в стране изменения практически не затронули сферу управления ЖКХ. Предложения о внедрении новых форм управления и привлечении частного бизнеса не нашли должной поддержки и практической реализации, поскольку производственные отношения в ЖКХ архаичны и во многом несут черты прежней централизованной системы управления. Отрасль оказалась невосприимчива к нововведениям.
Практически все участники взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере недовольны существующим положением вещей. Качество коммунальных услуг (формы, объемы, периодичность, соответствие потребностям) ниже их современных возможностей. Это видно как по субъективным (неудовлетворенность жителей, потребителей услуг), так и по объективным (сроки амортизации) признакам. Постоянное недовольство населения вызывает повышение тарифов и, главным образом, их несоответствие качеству предоставляемых услуг, которые остаются на прежнем уровне. При этом работники жилищно-коммунальных предприятий недовольны уровнем оплаты труда и регулярностью выплат, руководители предприятий и служб заказчика — тарифами, отсутствием материалов для работы, недоплатами из бюджета и связанными с этими причинами трудностями эффективного руководства. Отсутствие средств не позволяет органам исполнительной власти реализовать программы, способные изменить ситуацию, которая постоянно ухудшается. Постоянное положение должника заставляет их идти на поводу у подрядчиков и поставщиков. Причем главную роль в этом играют и объективно сложившиеся условия.
Изменения отношения к коммунальным услугам, как к товару, который граждане покупают, не произошло, так как нет механизмов, позволяющих гражданам количественно оценить объем и качество этого товара, отсутствуют свобода выбора продавца и возможность отказаться от покупки или каким-либо образом финансово воздействовать на продавца.
Платежи граждан за жилье и коммунальные услуги существовали и в централизованных условиях хозяйствования. Поэтому и традиционное отношение к ним как к обязанности перед государством сохранилось и в новых рыночных условиях. Это выражается в высокой собираемости коммунальных платежей. А также в том, что граждане вынуждены их регулярно платить, даже при сокращении расходов на другие группы товаров. Повышение тарифов, хотя и вызывает определенные недовольства населения, не ведет к снижению собираемости. Практика добровольного сбора средств на улучшение условий жизни (например, установка защитных дверей и домофонов, ремонт подъездов, дежурство консьержек) подтверждает возможность мобилизации средств граждан на реализацию конкретных проектов.
Существующая система определения тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг, по мнению руководителей предприятий, на основании затрат на их производство заставляет руководителей предприятий ЖКХ увеличивать затратность производства и объективно не способствует ресурсосбережению. Перечисление всех платежей, независимо от объема реально предоставленных услуг и произведенных работ, рассматривается как обязательное условие отношений в ЖКХ. Фактическая бюджетная составляющая платежей значительно ниже декларативно определенной. Поэтому складывается положение, когда предприятиям постоянно должны, и в первую очередь бюджет. При этом услуги и работы, в оплату за которые и возникает эта задолженность, как правило, в полном объеме не производятся, а все финансирование идет на выплату заработной платы и содержание аппарата. При этом происходит постоянная неоплата коммунальных услуг, потребителями, финансируемыми за счет бюджета и предприятиями различных форм собственности с неудовлетворительным финансовым положением. Результатом становится износ и старение материально-технической базы коммунальных предприятий.
В то же время было бы неправильно видеть решение проблем лишь в увеличении финансирования и вложении дополнительных средств в развитие материально-технической базы, не уделяя должного внимания экономии затрат, разумеется, с сохранением или увеличением уровня качества производства продукции или услуг. Признается, что причиной негативных тенденций в системе ЖКХ явились организационно-экономические мероприятия. Анализ показывает, что себестоимость фактически выполненных работ даже по отношению к реально существующему объему финансирования крайне высока, а различия в объемах необходимых затрат на эксплуатацию единицы площади по различным муниципальным образованиям со сходными природными и экономическими условиями составляет до семи раз. Это говорит не о реально необходимых затратах, а о несовершенстве механизма управления.
Руководители предприятий ЖКХ признают неэффективность служб заказчика в том виде взаимоотношений, которые существуют, а также нерациональность дробления крупных комплексов ЖКХ.
По мнению специалистов, приемлемым для руководителей предприятий ЖКХ можно считать путь, при котором на основании имеющихся фактических объемов финансирования определяется муниципальный объем заказа работ и услуг, который и закрепляется в договорных отношениях. Гарантированная оплата этого заказа осуществляется при выполнении предусмотренных им работ и услуг, а предприятиям предоставляется возможность расширять производство за счет выполнения не предусмотренных заказом работ и услуг.
Отношение руководителей подразделений жилищно-коммунального направления администраций муниципальных образований и субъектов Федерации во многом сходно с мнением руководителей предприятий ЖКХ, так как те и другие имеют общие исторические корни, а разделились лишь в недавнее время. Отличием является желание иметь полную управляемость и контроль над ЖКХ. В существующих условиях контроль затруднен из-за системы тарифного регулирования, данные для которого предоставляют сами предприятия, а управляемость ослабла из-за ликвидности директивных рычагов партийного воздействия и отсутствия действенных механизмов экономического воздействия. Положение администраций усугубляется тем, что как основные собственники жилищного фонда они обязаны его содержать и выражать интересы жителей по отношению к предприятиям ЖКХ, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ обязаны выплачивать свою долю в оплате коммунальных услуг, а как учредители и владельцы муниципальных предприятий ЖКХ должны блюсти и их интересы.
Выводы:
Жилищно-коммунальная сфера – существенная часть экономики страны. Стоимость основных фондов ЖКХ составляет треть основных фондов РФ. ЖКХ – самая крупная отрасль непроизводственной сферы, в ней трудится 5% от общей численности занятых в экономике. Объем финансовых ресурсов, циркулирующих в ЖКХ, сопоставим с бюджетом государства.
Это социально значимая отрасль. Услуги, оказываемые ЖКХ, связаны с жизнеобеспечением. Потребителями их являются практически все жители страны, причем характер этих услуг таков, что современный человек практически не может от них отказаться. С объемом и качеством этих услуг во многом связан уровень и качество жизни населения.
ЖКХ – многоотраслевой комплекс взаимозависимых, но, в тоже время, и достаточно автономных предприятий и организаций социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребности населения в жилье и коммунальных услугах.
Современное Российское ЖКХ находится в состоянии тяжелого системного кризиса. Производственные отношения в ЖКХ архаичны и во многом несут в черты прежней централизованной системы управления. Существующее положение вещей не устраивает практически всех участников взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере.
Отрасль маловосприимчива к нововведениям. Несмотря на то, что в сфере ЖКХ циркулируют огромные финансовые потоки, несовершенство механизма управления не позволяет преодолеть негативные тенденции.
2 Анализ применения механизмов частно-государственного партнерства при модернизации ЖКХ в регионах Северо-Запада РФ и стран Балтии
2.1 Общая характеристика регионов Северо-Запада РФ и уровня развития ЖКХ в них
В конце 2009 года все регионы Северо-Запада России приняли бюджеты на 2010-й. Тренды наступившего года – декларируемая социальная направленность главных финансовых документов и работа над сбалансированностью расходов и доходов. В отношении доходной части в лучшем случае можно говорить о сдержанном оптимизме, в некоторых регионах – об откровенной тревоге.
На формирование доходной части региональных бюджетов повлияют изменения в межбюджетных отношениях субъектов РФ и федеральной казны. Произошло сокращение межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета. Во многих субъектах федерации их доля в собственных доходах достигала 46,1%. Федеральный центр отменяет дополнительные дотации на сбалансированность (в 2009 году их объем достиг 150 млрд рублей) и перераспределяет методики расчетов дотаций на сбалансированность.
В этом году общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ планируется в размере 85% к уровню предыдущего, в СЗФО объем безвозмездных перечислений из центра сократится примерно в три с половиной раза. Кроме того, предполагается частичное прекращение софинансирования из федерального бюджета полномочий субъектов федерации в части социальной поддержки населения. Для Северо-Запада это серьезный удар, так как в прошлом году регионы округа пользовались финансовой помощью федерального бюджета активнее, чем многие другие.
Общий уровень межбюджетных трансфертов субъектам округа в 2009 году увеличился на 29% (по России – на 24%) и составил 50,5 млрд рублей (плюс 11,5 млрд), дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности возросли на 4%, или на 400 млн рублей (по России – сокращение на 2%). Теперь же регионам придется смириться с ослаблением потока федеральных денег. Например, финансовая помощь Республике Карелия из центра станет меньше на 3 млрд рублей, почти вдвое сократятся безвозмездные поступления в казну Новгородской области, на 60% меньше, чем в прошлом году, достанется Вологодской области.
Все бюджеты СЗФО позиционируются как социально направленные. В Ленобласти около 52% бюджетных расходов планируется направить на поддержку социально-культурной сферы, в Новгородской области – 53,4, в Вологодской – 79%. Акцент на социальную политику означает, что будет сокращаться поддержка реального сектора экономики. И здесь можно говорить об еще одном направлении сокращения бюджетных расходов.
Большинство регионов СЗФО в качестве источников финансирования дефицита намерены использовать заемные средства – в 2010 году государственный долг субъектов округа вырастет на 42%. В качестве дополнительной меры по поддержке сбалансированности бюджетов в Санкт-Петербурге, Карелии и Коми, а также в Мурманской области планируется выпуск государственных ценных бумаг.
С точки зрения дефицита регионы СЗФО можно разделить на три группы: с низким уровнем (Петербург и Ленинградская область), средним (Коми, Карелия, Калининградская и Новгородская области) и высоким (Мурманская, Архангельская, Вологодская и Псковская области).