Анализ системы государственнго экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха.

Содержание


Введение
Глава 1. Теоретический анализ системы государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
1.1. Понятие и значение государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
1.2. Правовое регулирование вопросов экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
Глава 2. Организационные меры осуществления государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
2.1. Система и компетенция органов, осуществляющих государственный экологический контроль в области охраны атмосферного воздуха
2.2. Формы осуществления государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
Глава 3. Разработка программы повышения эффективности государственного экологического контроляв области охраны атмосферного воздуха
3.1. Недостатки существующей системы государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
3.2. Основные направления решения выявленных проблем и социально-экономическая эффективность внесенных предложений
Заключение
Список использованных источников и литературы

Анализ системы государственнго экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха.

Коррегирующая функция заключается в выявлении и фиксации нарушений действующего законодательства, отклонений от требований управленческих решений с последующим принятием мер по корректировке деятельности подконтрольного объекта или способов воздействия на него.
Правоохранительная функция государственного экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха состоит в применении за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха мер административного воздействия.
Следует отметить, что функции государственного контроля часто трактуются излишне широко, что затрудняет разграничение контрольной деятельности и деятельности по управлению, в целом, органов государственной власти.
Так, М.С. Студеникина, наряду с «проверкой исполнения», относит к его функциям и «принятие мер по устранению вскрытых недостатков и упущений в работе»12. Однако, следует иметь в виду, что с одной стороны, принятие мер к соблюдению требований, заявленных в ходе контрольной деятельности входит в функцию контроля. С другой стороны, устранение недостатков и упущений - функция не контролирующего, а подконтрольного субъекта. Контролирующий орган может потребовать устранить недостатки в работе подконтрольного субъекта, приняв по этому вопросу свое решение. Однако для их устранения требуется принятие решения самим подконтрольным субъектом (или вышестоящим над ним органом управления). Таким образом, как отмечает Г.А. Ларионов , конечный предел (граница) контрольной деятельности заключается в изложении самого требования, предписания контрольного органа устранить нарушение. Сам же процесс устранения недостатков в работе осуществляется непосредственно подконтрольным субъектом (хозяйством) или компетентным органом хозяйственного управления.
В этой связи интересно высказывание Ф. Кетлера, специалиста по управлению и маркетингу. Он пишет, что значение контроля в выводах, в «подсказке» как исправить положение, как устранить ошибки, упущения13. Это верно, но только отчасти. Действительно, органы государственного контроля не могут навязывать свою абсолютную волю подконтрольному субъекту, командовать, руководить любыми его действиями, если эти действия субъект осуществляет в рамках закона. Но если в ходе проверки органы государственного контроля обнаружат нарушения или угрозу нарушения законности, они вправе действовать в отношении таких нарушителей всеми имеющимися у них законными способами - проводить экспертизу, приостанавливать или аннулировать действие разрешения, привлекать к административной ответственности).
Какие бы действия ни совершали органы, осуществляющие государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, они должны руководствоваться в своей деятельности определенными принципами. Принципы государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха во многом схожи с принципами государственного управления в данной сфере. Однако, так как функция контроля занимает в управленческом цикле самостоятельное место, отличаясь от других функций управления своим назначением, содержанием, формами и методами осуществления, то и применение общих принципов управления к контрольной деятельности имеет свои особенности, которые надо выявить и изучать. С другой стороны, наличие общих принципов не исключает возможности наличия специфических принципов контроля.14
Хотя принципы осуществления контрольной деятельности государственных органов нормативно не закреплены, анализируя действующее законодательство, можно выделить общие и специальные принципы государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха. При рассмотрении общих принципов контроля следует опираться на общие принципы управления, с учетом специфики контрольной деятельности. К общим принципам государственного контроля можно отнести соблюдение законности при его осуществлении; гласность; универсальность; систематичность; действенность и результативность; объективность.
Принцип законности осуществления государственного контроля предполагает его проведение только уполномоченными на то государственными органами в пределах компетенции и полномочий, определенных нормативно-правовыми актами.
Принцип гласности выражается в обладании полной и достоверной информацией о деятельности подконтрольного субъекта. Кроме того, принцип гласности может реализовываться через широкое обсуждение результатов контроля в средствах массовой информации, на предприятиях, среди населения и т.д. Через этот принцип реализуется провозглашенное Конституцией Российской Федерации право каждого человека на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции Российской Федерации).
Принцип универсальности государственного контроля предполагает охват контрольной деятельностью всех сторон хозяйственной деятельности человека, в ходе которой осуществляется негативное воздействие на атмосферный воздух. Такой принцип контроля иногда называют разносторонним, массовым.
Систематичность контрольной деятельности со стороны государственных органов выражается в регулярных, постоянно проводимых проверках, заслушивании отчетов, наблюдении и других действиях по осуществлению контроля. Системный подход позволяет вовремя реагировать на допущенные нарушения и позволяет предупреждать загрязнение атмосферного воздуха.
С систематичным характером контрольной деятельности тесно связан принцип действенности и результативности такой деятельности, т.е. своевременное выявление нарушений правил охраны атмосферного воздуха от загрязнения и своевременное их устранение.
Объективность (независимость) государственного контроля выражается в обеспечении установления реальных и достоверных данных о контролируемом объекте в ходе контрольной деятельности. Такая деятельность не должна зависеть от подконтрольных предприятий, организаций, учреждений, от ведомственной подчиненности хозяйственных объектов, являющихся загрязнителями атмосферного воздуха, от внутриведомственных интересов. Соответственно, недопустимо сосредоточение в одном органе хозяйственно- эксплуатационных и контрольных функций.
Специальные принципы контроля следует рассматривать в контексте специфики осуществления государственного контроля в такой области, как охрана атмосферного воздуха. На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, можно сформулировать такие принципы, как: комплексность; приоритет предупредительного контроля; приоритет финансового контроля; своевременность законодательного закрепления данных научно- технического прогресса для совершенствования контрольной деятельности в области охраны атмосферного воздуха; развитие международного сотрудничества в сфере охраны атмосферного воздуха.
Для улучшения деятельности по контролю за качеством атмосферного воздуха необходимо помнить о специфике рассматриваемого природного объекта. Атмосферный воздух выступает как особый компонент окружающей среды, без которого невозможно осуществление жизненных процессов на планете Земля. Определение атмосферного воздуха как универсального, общечеловеческого природного ресурса всех государств и народов соответствует принципам международного права. Воздух - всеобъемлющее и всепроникающее вещество. Он находится в различных компонентах биосферы (почве, животных организмах). Атмосферный воздух тесно взаимодействует с водой и морским планктоном.15 Растительность планеты также находится в тесной взаимосвязи с атмосферным воздухом и способствует естественному самоочищению и восстановлению его качества. Соответственно, немаловажное значение в деле охраны атмосферного воздуха имеет строгий контроль за качеством других компонентов окружающей нас природной среды. Принцип комплексности подхода к охране атмосферного воздуха и окружающей среды в целом, провозглашен в ст.3 Закона «Об охране атмосферного воздуха».
Принципы приоритета предупредительного и финансового контроля ввел А.К. Голиченков. Руководствуясь принципами контроля, изложенными в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 1Х Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., он определил принцип приоритета предупредительного контроля как - проверку соблюдения экологических норм, правил и нормативов осуществляющихся прежде всего и в обязательном порядке на тех стадиях хозяйственной деятельности (планирование, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов), где может быть заложена потенциальная опасность причинения вреда природной среде с целью недопущения и предотвращения такого вреда. Принцип приоритета финансового контроля основывается на том, что реальная экологически значимая деятельность любого предприятия, учреждения, организации выражается в финансовых операциях, следовательно, разумнее всего осуществлять контроль у этих «финансовых ворот».16
Повседневное руководство в своей деятельности органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, указанными принципами позволило бы обеспечить более эффективное проведение такого контроля, повысить его качество, улучшить охрану атмосферного воздуха и всей окружающей среды в стране. Для этого необходимо законодательно закрепить указанные принципы, например, в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха».
В процессе охраны атмосферного воздуха государственные органы осуществляют контроль за: а) состоянием атмосферного воздуха в целом, б) проектированием хозяйственных объектов, деятельность которых связана с воздействием на атмосферный воздух, а так же за их строительством и вводом в эксплуатацию, в) выполнением планов и мероприятий по охране атмосферного воздуха в процессе деятельности предприятий, г) соблюдением законодательства в области охраны атмосферного воздуха, соответствующих экологических норм, правил и нормативов.
Можно классифицировать контрольную деятельность государственных органов по различным основаниям на отраслевую и общую, предварительную и текущую, внутреннюю и внешнюю.
Кроме этого, в соответствии с конституционным принципом разделения властей, некоторые ученые выделяют президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль17. А.К. Голиченков также предлагает осуществить классификацию государственного экологического контроля в зависимости от его принадлежности к одной из трех ветвей власти (в широком смысле) на законодательный, исполнительный и судебный18.
Однако, экологическое законодательство опирается на узкое понимание экологического контроля. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в качестве органов, наделенных правом осуществлять государственный экологический контроль, названы только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 65 указанного Закона). Таким образом, иные виды контроля исключены из этого понятия.
Такой же подход применяется в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха», где в п. 2 ст. 24 сказано, что государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Такие различия в определении видов контроля объясняются многозначностью термина «государственное управление», который используется в широком и узком смысле. Так, И.О. Краснова отмечает, что в широком смысле под государственным управлением подразумевается деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. В таком понимании к государственному управлению относится деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов. В узком смысле понятие государственного управления означает деятельность лишь исполнительных государственных органов, нацеленная на обеспечение исполнения законодательства.19 А так как государственный контроль является функцией государственного управления, то и он применяется в приведенных законодательных актах в таком узком смысле.
В зависимости от целей и времени проведения государственного контроля относительно контролируемого действия, различают предупредительный, текущий и последующий государственный контроль20. Предупредительный имеет целью не допустить планирование, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию хозяйственных объектов, не отвечающих требованиям экологических правил и норм и, следовательно, предотвратить наступление вредных для окружающей среды последствий. Он проводится на стадии планирования мероприятий по охране окружающей среды и использования природных ресурсов, при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и иных предприятий.21 Применительно к охране атмосферного воздуха, например, такой контроль состоит в проверке плановой, проектно- сметной, нормативно-технической документации строящихся и вводимых в эксплуатацию объектов с точки зрения их соответствия закрепленным в законодательстве требованиям охраны окружающей среды и рационального природопользования. Осуществляется предварительный контроль за соответствием новых технологий, техники, материалов, веществ и другой продукции, а так же технологического оборудования и других технических средств установленным требованиям охраны атмосферного воздуха. Кроме того, проводятся мероприятия по предупреждению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Правовые формы предварительного контроля могут быть различными: экологическая экспертиза проектов, лицензирование и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ и т.п.
Текущий государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха имеет задачу - проведение регулярных проверок хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям законодательства об охране атмосферного воздуха и условиям индивидуальных разрешительных документов.
Последующий государственный контроль, как отмечает И.О. Краснова22, подразумевает действия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершивших их лиц к юридической ответственности. Последующий контроль направлен на прекращение правонарушения и восстановление правопорядка.
В дальнейшем, в частности, при характеристике форм государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха будет применяться именно эта классификация видов государственного контроля, как наиболее полно отображающая динамику его проведения.
Руководствуясь указанной классификацией на основе анализа отдельных признаков и особенностей государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, можно дать его развернутое определение, как деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по наблюдению за состоянием и изменением качества атмосферного воздуха, за источниками его загрязнения; по проверке соблюдения законности и выполнения стандартов, нормативов, правил, специальных программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха; по принятию мер реагирования для обеспечения надлежащего качества атмосферного воздуха.
1.2. Правовое регулирование вопросов экологического контроля в области охраны атмосферного воздуха
Государственный контроль осуществляется в соответствии с требованиями, выраженными в законодательстве. Обязательные нормы, определяющие порядок проведения государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, права и обязанности субъектов и иные вопросы, связанные с охраной атмосферного воздуха, образуют институт воздухоохранного права или права в области охраны атмосферного воздуха. Данные нормы содержатся как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Для того чтобы определить круг таких норм и законодательных актов, в которых они закреплены, необходимо начать с определения законодательства.
Говоря о законодательстве, необходимо отметить, что в соответствии с общепринятыми взглядами на это понятие в его содержание включаются практически все действующие правовые принципы и нормы (не только содержащиеся в законах, но и те, которые существуют в составе подзаконных нормативных актов). Это так называемое широкое понятие законодательства, практически совпадающее с понятием права23.
Эта позиция является общепринятой и говоря о законодательстве в области охраны атмосферного воздуха, следует придерживаться именно такой точки зрения.
Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, согласно ст. 2 Федерального Закона «Об охране атмосферного воздуха» основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из собственно вышеупомянутого закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации, вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что многие федеральные законы, принятые в целях реализации ст. 72 Конституции, практически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектам Российской Федерации. Это положение вещей противоречит конституционной модели российского федерализма. Вместо того, чтобы принимать законы, регулирующие только те правоотношения, которые должны быть едины на всей территории Российской Федерации, федеральный закон часто регулирует весь комплекс существующих правоотношений, что ущемляет права субъектов Российской Федерации в самостоятельном регулировании некоторых вопросов, находящихся в совместном ведении. В связи с этим следует повышать роль субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, привлекать их к перспективному планированию в сфере законопроектной деятельности, взаимодействию Правительства Российской Федерации при разработке законопроектов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время существует следующая система нормативных правовых актов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха: 1. Федеральные законы Российской Федерации во главе с Федеральными законами «Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха»; 2. подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации; 3. законодательные акты субъектов Российской Федерации; 4. подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Кроме того, нормативные правовые акты в области охраны атмосферного воздуха можно классифицировать по предмету правового регулирования: 1. акты «общеэкологического» характера, содержащие нормы об охране атмосферного воздуха; 2. нормативные правовые акты специального характера, содержащие нормы исключительно об охране атмосферного воздуха; 3. акты иных (кроме экологического) отраслей законодательства, содержащие нормы касающиеся атмосферного воздуха; 4. акты вспомогательного характера.