Европейский союз как межгосударственное объединение: общая характеристика организации, тенденции развития и существующие проблемы

Введение
1. Европейский союз как особая организация политической власти в Европе: сущность, эволюция на современном этапе
2. Правовой статус системы основных органов власти Европейского союза
3. Тенденции развития и существующие проблемы в Европейском Союзе
Заключение
Список используемой литературы

Европейский союз как межгосударственное объединение: общая характеристика организации, тенденции развития и существующие проблемы

Экономическая интеграция в Союзе выступает, с одной стороны, в качестве базисного условия для развития правовой интеграции, с другой стороны – сама является ее результатом. Связь обоих направлений интеграции взаимообусловлена: потребности построения единого экономического пространства вызывают к жизни необходимость создания единых нормативных правил поведения их участников (как государств-членов, так и непосредственно граждан и юридических лиц); и в то же время именно право выступает основным средством, “инструментом” преобразования общественных отношений в Европейском союзе, не столько закрепляет сложившиеся реалии, сколько обеспечивает их изменение в заданном направлении.
Образование Европейских сообществ положило начало новой правовой системе – праву Европейских сообществ (Европейскогосоюза), которое нередко ныне именуют в литературе и средствах массовой информации (в том числе российских) “европейским правом”. Нормы права Европейского союза, в том числе установленные в нормативно-правовых актах его органов и прецедентах судов Европейского союза, обладают верховенством на всей его территории (принцип верховенства права ЕС), способны наделять правами и возлагать обязанности как на государства-члены, так и непосредственно на граждан (принцип прямого действия права ЕС). “Независимо от законодательства государств-членов” последнее “не только налагает обязанности на индивидуумов, но также призвано наделять их правами, которые образуют часть их правового статуса” (решение Европейского суда по делу “Коста”, 1964 г.).
Развитие “европейского права” идет в направлении расширения предметов его регулирования, структурной дифференциации его норм и институтов. В системе права Европейского союза имеются нормы, которые в отечественной юридической науке относятся к отраслям конституционного, административного, финансового, гражданского, трудового права, права социального обеспечения, а также банковского, корпоративного, таможенного, процессуального права и др. Право Европейского союза (“европейское право”) в качестве учебной дисциплины преподается во всех ведущих юридических учебных заведениях Западной Европы и США. Его начинают вводить и в России.
По мнению некоторых западноевропейских правоведов, развитие правовой интеграции в Европейском союзе является повторением на новом витке исторического развития ситуации, имевшей место в Западной Европе в средневековье, когда на большей части ее территории действовало единое jus commune.
Именно политическая интеграция, выражающаяся прежде всего в передаче властных и иных полномочий институтам новой надгосударственной организации – Европейский союз – по регулированию экономической и других вопросов общественной жизни, выступает в качестве условия для эффективного осуществления мер в области и правовой, и экономической интеграции, а равно для продвижения по другим направлениям интеграционного процесса. По оценкам некоторых западных экспертов, уже к началу 90-х годов на уровне ЕС ежегодно устанавливалось больше правовых предписаний, чем в большинстве государств-членов, а примерно 75-80% национального законодательства принималось после предварительных консультаций с Европейской комиссией.
В этой связи, как отмечают отечественные конституционалисты, нельзя не видеть, что органы государств-членов находятся в подчиненном положении по отношении к органам ЕС (В.В.Маклаков). Речь следует вести о подчинении “в смысле права”, а именно, об обязанности органов государств-членов и органов местного самоуправления к безусловному выполнению решений органов Европейского союза, даже если государство-член по каким-либо причинам с ними не согласно.
Возникновение в Европе новой организации политической власти, постепенное расширение ее предметов ведения и властных полномочий обусловило также появление в западной политической науке концепции “многоуровневой политии” (“Евро-политии”), которая включает уже не один, а три самостоятельных центра власти: “надна­циональный” (Европейский союз), национальный (государства-члены), а также “субнациональный” уровень в лице органов местного самоуправления.
Ключевая проблема политической интеграции в Европейском союзе – это вопрос о ее влиянии на суверенитет государств-членов Союза. Данный вопрос в настоящее время не получил однозначного разрешения. Наибольшее влияние приобрели три концепции: теория “делимого” суверенитета, теория “слияния” суверенитетов государств-членов и концепция утраты суверенитетом своего значения на современном этапе общественного развития.
Несмотря на разные точки зрения по поводу влияния политической и правовой интеграции на суверенитет государств-членов, никто в настоящее время не отрицает основополагающего факта наделения Европейских сообществ и Союза в лице их органов власти частью суверенной компетенции, ранее принадлежавшей исключительно государствам-членам. Соответствующие положения содержатся как в конституциях государств-членов, так и в решениях национальных конституционных судов, а равно Европейского суда.
Показательна в этой связи эволюция прецедентного права последнего. Если в начале 60-х годов Суд провозглашал Сообщество “новым правопорядком международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах”, то к началу 90-х ссылки на международно-правовую “природу” и ограниченность сфер компетенции ЕС в прецедентном праве Суда исчезают: “Как уже неоднократно постановлял Суд, Договоры о Сообществах создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах, и субъекты которого состоят не только из государств-членов, но и их граждан”.
Разнообразие подходов среди отечественных и западных государствоведов, других ученых вызывает вопрос о политической сущности Европейского союза, который также часто обозначается как вопрос о его “правовой природе”. По мере углубления интеграционных процессов все больше сторонников как среди западных, так и российских государствоведов и представителей науки международного права приобретает точка зрения, рассматривающая Европейский союз в рамках “парадигмы” федерализма. При этом речь идет не об объявлении Союза федерацией, а об указании на наличие у него признаков таковой, “федеративных черт” (В.Е. Чиркин), “федеративного элемента” (Т.Хартли).
В этой связи необходимо отметить, что федерализм как теоретическая концепция построения политико-правовой организации “единой Европы” играл большую роль как на начальном, так и на современном этапе интеграции в рамках Европейского союза. В частности, меморандум министра иностранных дел Франции от 9 мая 1950 г. (“план Шумана”), в соответствии с которым в 1951 г. было создано первое из Европейских сообществ – ЕОУС, рассматривал его в качестве “первого шага в образовании европейской федерации”. О новом шаге в направлении федерализма как цели развития Европейского союза говорилось и в первоначальном проекте Договора о нем (это положение было устранено из окончательной редакции Маастрихтского договора прежде всего ввиду сопротивления тогдашнего правительства Великобритании).
Процесс постепенной федерализации Союза выражает сущность и вместе с тем основную тенденцию эволюции экономической, политической и правовой систем в Западной Европе, с которой Европейский союз вступает в новое тысячелетие.
Важным шагом в дальнейшей федерализации Союза стал Амстердамский договор, одной из важных новелл которого стало закрепление в Договоре о Европейском союзе общих принципов конституционного строя всех государств-членов и Союза в целом: “Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, господства права, принципов, которые являются общими для всех государств-членов” (ст.6). Союз отныне принимает на себя функцию гаранта этих принципов, уполномочивается принимать (по решению Совета с согласия Европарламента) санкции к любому государству-члену, в котором имеет место “их серьезное и систематическое” нарушение. Уважение этих принципов становится теперь обязательным условием для любого государства, желающего вступить в Союз (ст.49).
2. Правовой статус системы основных органов власти Европейского союза
В праве Союза его органы именуются по-разному. Одни из них названы институтами; другие – “просто” органами. Институтов у Европейского сообщества 5: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата (ст.4 Договора о ЕС). При этом “институтуционный механизм” Союза является единым (ст. С Договора о Европейском союзе), т.е. институты ЕС одновременно осуществляют полномочия и в рамках других Сообществ (ЕОУС, Евратом), а также по вопросам, отнесенным к новым структурным компонентам (называемым в западноевропейской доктрине “опорами”) Союза: общей внешней политике и политике безопасности; сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел. Каждый институт, таким образом, является органом Европейского союза, но не каждый его орган есть институт. Помимо институтов в Союзе и Сообществах существует много других органов, в том числе создаваемых на основании актов его институтов.
Главным отличительным признаком института как особого органа Союза является наличие у него властных полномочий, права самостоятельно (или совместно с другими институтами) принимать решения, имеющие юридически обязательную силу для государств-членов, граждан и юридических лиц.
Компетенция публичной власти, которую Союз осуществляет в лице его основных органов власти (институтов), распределена между ними. С точки зрения своего места в институционном механизме и социальных функций институты Европейского союза могут быть подразделены на те, которые осуществляют в ЕС функции и полномочия законодательной; исполнительной и судебной власти.
Совет по своему составу является “межправительственным” органом Союза: в качестве его членов выступают соответствующие министры государств-членов. Комплектование законодательного органа из представителей исполнительной ветви власти нехарактерно для большинства демократических стран, хотя и встречается в некоторых из них: Бундесрат ФРГ, Национальный совет провинций ЮАР, частично Совет Федерации Федерального Собрания России. С начала 60-х годов в составе Совета работают не только министры иностранных дел (так называемый “общий” Совет), но и отраслевые министры (“спе­циальный” Совет). Подобная практика комплектования Совета повышает компетентность работы и “произ­водительность труда” данного органа.
Ключевыми элементами в структуре Совета являются Комитет постоянных представителей (COREPER), состоящий из постоянных представителей государств-членов при Сообществах, и Председатель Совета.
На заседаниях COREPER в предварительном порядке рассматриваются все законопроекты и другие вопросы, вносимые в повестку дня Совета. Если между членами COREPER проект нормативного акта (иного решения) полностью согласован, то Совет принимает его без обсуждения и голосования; если нет – вопрос обсуждается Советом в общем порядке. Существование COREPER, таким образом, также является важным механизмом повышения эффективности работы Совета, заслуживающим внимания и применительно к решению вопроса о повышении роли в законодательном процессе нашей страны Совета Федерации Федерального Собрания России.
Действующий порядок формирования Совета Федерации обладает тем достоинством, что обеспечивает широкое участие в решении вопросов ведения Российской Федерации (и совместного ведения) высших должностных лиц всех субъектов РФ. С другой стороны, в силу своего должностного положения члены Совета Федерации не могут работать в палате на постоянной основе, в результате чего многие принятые Государственной Думой федеральные законы направляются для подписания Президенту РФ, не будучи рассмотренными на заседании палаты. С учетом опыта Европейского союза возможным решением проблемы могло бы стать введение должности заместителей членов Совета Федерации, на уровне которых рассматривались бы все вопросы, поступающие в палату и принимались решения о включении (или невключении) их в повестку дня Совета Федерации в основном составе.
Председателем Совета является не конкретный человек, а государство-член (с ротацией каждые полгода), должностные лица которого не только проводят заседания этого органа, но и координируют всю работу Совета и Европейского союза в целом. В рамках общей внешней политики и политики безопасности Председатель Совета выступает в качестве представителя Европейского союза перед другими странами и международными организациями.
В настоящее время доминирующим способом принятия нормативных и иных актов Совета в рамках Европейских сообществ стало квалифицированное большинство голосов, а не единогласие. Тем самым государства-члены более не имеют права вето на решения ЕС. Это означает, что по соответствующим вопросам они утрачивают свой суверенитет (т.к. решение ЕС, принятое даже вопреки сопротивлению определенного государства, последнее все равно обязано выполнить). Отрицается в этом случае и второй элемент принципа суверенного равенства государств: при голосовании квалифицированным большинством число голосов у представителей разных государств неодинаково. Оно определяется с учетом размеров территории и численности населения соответствующей страны (“взвешенное голосование”).
В системе органов власти ЕС Совет осуществляет прежде всего законодательные полномочия: рассматривает и принимает нормативные акты Сообщества (регламенты и директивы). До 1993 г. Совет был единственным законодательным органом Сообщества, в настоящее время многие нормативные акты и другие решения принимаются им совместно с Европейским парламентом.
Наряду с законодательными полномочиями Совет также принимает “общий бюджет Европейских сообществ” (совместно с Европарламентом), заключает международные договоры (соглашения по важнейшим вопросам – с согласия Европейского парламента), назначает членов отдельных институтов и других органов ЕС: Счетной палаты, Комитета регионов и др.; имеет право обращения с исками к другим институтам Союза в Европейский суд.
Становление Европейского парламента в качестве второго органа законодательной власти ЕС, осуществляющего ее совместно с Советом, есть итог эволюции Европейских сообществ и Союза последних двух десятилетий и является выражением тенденции их постепенной демократизации.
Изначально формировавшийся из представителей национальных парламентов государств-членов, в 1979 г. Европейский парламент превратился в подлинно представительный орган Сообществ, избираемый раз в 5 лет прямым всеобщим голосованием граждан Европейского союза. Депутаты Европарламента считаются “представителями народов государств, совместно объединенных в Сообщество” (ст.137 Договора о ЕС). Единой избирательной системы по выборам Европейского парламента пока нет, хотя Договор о ЕС предусматривает ее введение Советом на основе проекта, предложенного самим Европарламентом. В настоящее время во всех странах, кроме Великобритании, члены Европарламента избираются на основе пропорциональной избирательной системы. Количество депутатов, избираемых в каждом государстве-члене, зависит прежде всего от численности его населения и зафиксировано в Договоре о ЕС.
В соответствии с собственным регламентом депутаты Европарламента имеют “независимый мандат”. Несмотря на разную национальность, в составе Европарламента их объединение осуществляется по партийно-политическому признаку во фракции (“политические группы”).
В качестве представительного органа Европейского союза Европарламент в настоящее время участвует в решении вопросов в рамках всех трех основных функций парламента: законодательной, финансовой и контрольной.
Законодательные полномочия Европарламента различаются в зависимости от вопроса, по которому должен приниматься соответствующий нормативный акт. В одних случаях они сводятся к праву отлагательного вето, отсрочки принятия законопроекта (процедура консультации), или тому же праву, но с условием, согласно которому “вето” Европарламента может быть преодолено только единогласным решением Совета (процедура сотрудничества). С вступлением в силу Договора о Европейском союзе (1993 г.) значительная часть решений Сообщества подлежит принятию в рамках новой процедуры совместного принятия решений (ст.189b), в рамках которой Совет и Европарламент действуют в качестве “созаконодателей”. Сфера применения этой процедуры существенно расширена Амстердамским договором 1997 г.
Состав Европейского суда охватывает две категории членов: судьей и генеральных адвокатов. Последние имеют особый круг задач: они “содей­ствуют” Суду в разрешении дел, проводя собственное независимое расследование обстоятельств дела, представляют Суду “мотивированное заключение” (ст.166 Договора о ЕС). “Мотиви­рованное заключение” генерального адвоката, однако, не связывает Суд в его решениях.
Все члены Суда, хотя и назначаются правительствами государств-членов, являются полностью независимыми в своей деятельности. Рассматривая гарантии независимости членов Европейского суда, необходимо особо отметить роль принципа “тайны совещания Суда” (ст.2 Статута Суда ЕС), в соответствии с которым все его решения выступают как результат коллективного волеизъявления судей; разглашение позиций отдельных судей по любому делу, а равно особые мнения здесь не допускаются.
Анализ процедуры рассмотрения и разрешения дел Судом дал основание выделить такие ее существенные принципы и черты, как: активная роль суда; преобладание письменного судопроизводства; существенная роль в подготовке решения судьи-докладчика и генерального адвоката; принцип “тайны совещания судей”, а также отсутствие единого языка судопроизводства (в связи с признанием в ЕС 11 официальных языков).
С точки зрения своей юрисдикции Европейский суд является “полифункциональным” органом: он осуществляет разбирательство дел, которые в разных странах разрешаются конституционными, общими, административными и другими специальными судами, а также международным судом и арбитражем. Как отмечал сам Суд в 1995 г., он “выполняет задачи, которые в правовых системах государств-членов выполняют в зависимости от категории дела конституционные суды, суды общей юрисдикции, либо административные суды или трибуналы”. При этом в качестве первейшей и основной роли Европейского суда большая часть западноевропейских правоведов выделяют его роль “конституционного суда” Сообщества. Эта роль Европейского суда еще более усилилась с учреждением второго судебного органа ЕС – Суда первой инстанции, перенявшего у Европейского суда основную часть административной и общей юрисдикции.
Важным принципом, определяющим сущность юрисдикции Европейского суда, выступает ее обязательный характер: ни государства-члены, ни другие субъекты не вправе воспрепятствовать рассмотрению дела в Суде или не исполнить его решение.
С 1989 г. в судебной системе Европейских сообществ наряду с Европейским судом функционирует еще один орган – Суд первой инстанции. Главной причиной создания последнего послужило значительное расширение количества дел, подлежащих разрешению судебной властью ЕС и, соответственно, увеличение срока их рассмотрения (что иллюстрируется статистическим материалом).
По своему формированию, внутренней организации, процедурным вопросам деятельности Суд первой инстанции в целом аналогичен Европейскому суду. В отличие от последнего, в его составе, однако, нет генеральных адвокатов.
Юрисдикция Суда первой инстанции была существенно расширена в 1993 г. и включает в настоящее время все трудовые споры, а также большинство других дел по искам физических и юридических лиц к институтам Сообщества и споры из частно- и публично-правовых контрактов ЕС. По всем этим делам Европейский суд выступает теперь в качестве кассационной инстанции.
Создание Суда первой инстанции, однако, не смогло решить проблему “перегрузки” судебной власти ЕС, сократить срок судебного разбирательства (который за последние годы еще более возрос).