Современники об административных преобразованиях Александра I

Введение
Глава 1. Административные реформы в первой четверти XIX века
1.1.Цели и задачи государственного переустройства России . Внутренняя политика Александра I
1.2.Силы влияющие на ход реформ. Общественно-политическая жизнь России в первой четверти XIX века
Глава 2.Консервативно-бюрократические круги и их влияние на реформы АлександраI
2.1 Министерская реформа и отношение к ней в бюрократических кругах
2.2. Граф Аракчеев: роль, влияние, отношение к реформам
2.3 Н. Карамзин и его отношение к реформам
Глава 3. Русское масонство и преобразования АлександраI
Глава 4 Движение декабристов как следствие и итог преобразований АлександраI
Заключение
Библиография
Источники

Современники об административных преобразованиях Александра I

Член Непременного совета А. И. Васильев настаивал на том, что «всего нужнее обратить внимание на изобретение способов к успешному производству дел в Сенате, коих, как на опыте известно, в настоящем течении оных ни сил, ни возможности недостает привести реше­нием в соразмерность с тем количеством, которое поступает».28
Одним из центральных стал вопрос о сохранении за Сенатом не только судебных, но и контрольных и даже административных функций.
Пункт 11 закона от 8 сентября 1802 г. устанавливал, что каждый сенатор «имеет долг представлять о происходящем вреде в государстве и о нарушителях закона, ему известных, на основании указа 1760 года августа 16 дня. Если он в течение [рассмотрения] дела приметит упущение законного порядка и в самой канцелярии сенатской, то долгом обязан предложить отом Сенату, дабы обратить на виновного силу и действия закона»29.
Впоследствии важной функцией Сената стало обнародование законов, хранение их текстов и их толкование. С 1808 г. для официальной публикации законов издавались «Сенатские ведомости». Сенат ведал межеванием земель, утверждением торгов по государственным подрядам на разного рода работы и поставки, винными откупами, а также организацией рекрутских наборов. До 1817 г. Сенат осуществлял заведование иностранными исповеданиями в России.
Учреждение министерств (1802)
Работа по учреждению министерства в России была начата еще весной 1801 г. и велась конфиденциально в кругу личных друзей молодого императора. До решения вопроса о системе органов исполнительной власти (министерств) утверждение указа «О правах и обязанностях Сената» затягивалось, по-видимому с той целью, чтобы он был обнародован одновременно с манифестом «Об образовании министерств» (8 сентября 1802 г.).
В число личных друзей и соратников Александра I, с которыми он близко сошелся еще в конце 1790-х гг., будучи наследником престола, входили В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов и А. А. Чарторыйский. Считалось, что они образовывали неофициальный «Негласный комитет» при императоре.
Чарторыйским было высказано предложение в качестве центральных органов власти, взамен существовавших до того коллегий, создать систему министерств, возглавляемых назначаемыми императором министрами. На заседании Комитета 10 февраля 1802 г. он заявил, что существующая система управления «представляет картину величайшего неустройства: между высшими органами, Сенатом и генерал-прокурором, идут постоянные столкновения; министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности; наблюдение прокуроров за остальными служащими совершенно недостаточно; вообще, ничьи права не определены, и потому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а рядом с тем и уклонение от своих прямых обязанностей»30. Заключив из этого, что надлежит преобразовать все управление, докладчик предложил разделить исполнительную власть между министрами; под их ведением поставить советы из старших чиновников министерств; им же подчинить и все «места» управления. Власть охранительная поручалась Сенату, которому министры должны были ежегодно представлять отчеты; в Сенат должны поступать и жалобы на превышение власти. Этот доклад вызвал сочувствие и у императора и у всего Комитета.
Как уже отмечалось, манифест «Об образовании министерств» был подписан императором 8 сентября 1802 г. Устанавливалось, что «управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра коего мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим. Отделения сии суть следующие:1. Военных сухопутных, 2. Морских сил, 3. Иностранных дел, покоторым дела производятся в первых государственных коллегиях; 4. Отделение Юстиции, 5. Внутренних дел, 6. Финансов, 7. Комерции 8. Народного просвещения» 31
Важной особенностью манифеста «Об образовании министерств» было то, что он предусматривал лишь объединение под властью министров отдельных сфер государственного управления и соответствующих учреждений, оставляя до времени их организационное устройство в большинстве случаев в неизменном виде.
Министры являлись членами Непременного совета и могли присутствовать в Сенате. Последнее подразумевало их право принимать участие в рассмотрении Сенатом вопросов, связанных с деятельностью руководимых ими ведомств.
Уже 10 сентября вновь назначенные министры и их товарищи собрались в доме министра иностранных дел, государственного канцлера и действительного тайного советника 1-го класса графа А. Р. Воронцова и постановили: «Совету быть по понедельникам, а им, министрам, собираться и держать Комитет по вторникам и пятницам в 6 часов пополудни»32. Камергеру Н. Н. Новосильцеву поручалось просить императора удостоить Комитет министров своим присутствием. Просьба была принята, и обер-гофмаршалу дано указание приготовить «нарочную для заседаний Комитета комнату во дворце». Сначала члены Комитета собирались в Большой столовой Зимнего дворца; Александр I выходил в Малую столовую, куда приглашались министры. Позднее места заседаний менялись. В 1802 г. Комитет имел 23 заседания, в 1803 г. — 42, в 1804 г. — 26. В большинстве случаев на них присутствовал император. Во многом именно это обусловило все возраставшее значение Комитета и рассмотрение им не только «обыкновенных» дел, но и более важных (вопреки закону) Во время отлучек Александра I из столицы Комитету поручалось даже принимать некоторые решения вместо него.
Манифестом от 1 января 1810 г. было объявлено о создании законосовещательного Государственного совета. Целью ставилось «утверждение и распространение единообразия и порядка в государственном управлении». «Разум всех усовершенствований государственных должен состоять в учреждении образа управления на твердых и непременяемых основаниях закона»33. Устанавливались следующие предметы, поступающие предварительно на уважение Государственного совета: все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения; предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений; дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений; ежегодные сметы общих государственных докладов и расчетов, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих; и все дела, по коим отчуждается часть государственных доходов или имуществ».34
Хотя никакой закон не мог быть представлен на утверждение императору минуя Государственный совет, сам Совет не имел права законодательной инициативы. На практике вскоре установился порядок, в соответствии с которым даже внесение законопроектов на рассмотрение Государственного совета могло последовать только с разрешения императора.
Первоначально Государственный совет включал 35 членов. Министры являлись членами Совета по должности (и чаще всего присутствовали на заседаниях при обсуждении дел, затрагивающих интересы их ведомств).
Совет состоял из Общего собрания и четырех департаментов — законов, гражданских и духовных дел, военных дел и государственной экономии. Общее собрание и департаменты возглавлялись председателями. Как члены Совета, так и председатель назначались императором. Первым председателем Государственного совета стал граф Н. П. Румянцев.
Министерская реформа (1810—1811)
В манифесте об учреждении Государственного совета от 1 января 1810 г. было «постановлено... чтоб устройство министерств, ныне существующее, довершить разными дополнениями, кои по опыту протекших лет признаны необходимыми»35. Исправление положения было поручено Сперанскому, который готовил для Александра I проекты соответствующих законодательных актов. Прежде всего были утверждены и опубликованы два закона: от 25 июля и 17 августа 1810 г. Первый из них — манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих. Вторым законом — от 17 августа 1810 г. было «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам»36
Далее в «Общем наказе министерствам» регламентировались отношения их к разным установлениям; сношения министров с разными местами и лицами, им равными; действия министерств на подчиненные им управления; сила и порядок их ответственности; степень и пределы власти департаментов и их директоров; обязанности канцелярии министра и ее директора; обязанности разных чинов, составляющих департамент, и отношения их к директору; сила и порядок ответственности директоров и других чиновников.
Реорганизация Комитета министров (1812)
20 марта 1812 г. статус возникшего еще за десять лет перед тем (8 сентября 1802 г.) Комитета министров был изменен. На время продолжительных отлучек императора из столицы (в связи с международной обстановкой и военной угрозой) Комитету представлялась «особенная власть по всем вообще делам государственного управления»37.
Александр I следующим образом выразил свое представление о предназначении Комитета министров: «Вам известна воля моя, на основании коей, для удобности и общего соображения к решению дел текущих, вносят министры представления свои в Комитет министров. Минувшие четыре года показали в полной мере возможность и удобность в исполнении предположения такового; а польза общего суждения в государственных делах не требует никаких изменений. Считаю излишним объяснять вам, что заключения Комитета рассматриваются всегда мной прежде исполнения журналов, следовательно я всегда могу видеть согласие или противное мнение представляемому министром; я нахожу, что сим порядком ход текущих дел основатель­но устроен»38
Само существование Комитета министров вызывало неприязнь в верхах русского общества. Многие полагали, что он, с одной стороны, неоправданно расширял власть министров, а с другой — умалял влияние каждого из них в отдельности, лишая личного делового общения с императором. По мнению В. П. Кочубея. Комитет был любимым детищем Александра I. Император видел в Комитете орган, освобождающий его от массы текущих дел, в большей части финансовых и хозяйственных, и принятия «непопулярных» решений и «жестких» мер. Вообще Александр I не считал своей обязанностью изучать каждую из подписываемых им бумаг и каждое дело, будучи занят множеством более важных дел и полагаясь на мнение своих приближенных.
Попытка проанализировать замысел и результаты реализации реформ 1802 и 1810—1812 гг. была сделана в записках таких влиятельных государственных деятелей, как В. П. Кочубей и Д. А. Гурьев. Записки их предназначались для Александра I и не подлежали оглашению.
Кочубей озаглавил свою записку, датированную декабрем 1814 г., «О положении Империи и о мерах к прекращению беспорядков и введению лучшего устройства в разные отрасли, правительство составляющие»39. В ней он пишет, в частности: «Россия находится еще в том счастливом положении, что она не имеет нужды по управлению своему в машинах слишком сложных (подразумеваются органы государственного управления..). Между тем как, однакож, должно признаться, что с некоторого времени, случайно или иначе, пружины правительственные нарочито умножены. Ныне довольно часто услышать можно от людей самых обыкновенных: лучше ли дела идут с того времени, как учреждено десять министров и мы не более ли еще обложены сими многочисленными канцеляриями? Замечания сии, самого простого рассудка, суть совершенно основательны»40.
Кочубей исходит из того, что совокупность учрежденных в стране министерств должна рассматриваться и действовать как нечто цельное. «Министерство есть установление, свойственное всем европейским государствам. ..Не место здесь распространяться по сему предмету и возобновлять то, что столь обстоятельно в разных бумагах уже изложено, но одним можно здесь подкрепить выгоды установления министерств и управления оными, это примером других держав. Нужно только пройти всю Европу, чтоб найти везде сообразное сему установление, между тем как однакож ответственность министров нигде не может подвержена быть столь сильному и никаким препятствиям не подверженному взысканию, как в форме российского самодержавного правления.
Но утверждая выгоды установления Министерства и невозможность без важных неудобств отклониться от оного, нельзя не согласиться, чтоб учреждение нашего Министерства в настоящем его виде не имело важного неудобства...» 41
В России министерства действуют как автономные ведомства и их деятельность недостаточно согласованна. «Министерство наше разделено подлинно слишком на многие части. Из сего слишком многие подразделения по самим министерствам, а из сего неимоверное почти число чиновников по каждому министерству и переписка многосложная, не только никакой пользы не приносящая, но совершенно не нужная и вредная»42. В связи с этим Кочубей предлагает установить следующий сокращенный состав министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, полиции и внутренних дел, финансов и государственного казначейства, юстиции, духовных дел и народного просвещения, государственного контроля («для ревизии и поверок счетов»). «Таковое предлагаемое соединение некоторых министерств имело бы существенную пользу и произвело бы вообще самое приятное впечатление»43.
«Учреждение Комитета министров, который не что иное есть, как Совет министров, имеет конечно большую выгоду. Тут поступают по первоначальному учреждению все дела, которые, превышая власть министров, по общей или частной инструкции каждому присвоенную, или требуя совместного распоряжения, должны представлены быть на высочайшее усмотрение и получать по надлежащем суждении утверждение; но с некоторого времени учреждение сие существенно изменилось. Бумаги поступают в Комитет без всякого разбору и большею частию такие, кои сами министры могли бы разрешать; особливо же поступают они вопреки учреждения без означения по каждому делу мнения министра. Сверх того канцелярия и тут получила влияние сколько вредное, столько и противное установлению Комитета министров. Канцелярия сия сделалась некоторым родом инстанции. Она докладывает дела по собственному своему произволу, откладывает одни, поспешает с решениями других. Теперь уже не министры, как прежде сие чинилось, представляют и докладывают по своим делам, но чиновники, в большем числе для сего при Комитете находящиеся.
Комитет министров полезно было бы обратить к первоначальному его учреждению. Заставить министров самих или чрез директоров их докладывать бумаги, между тем как краткими журналами уполномо­чивались бы они к исполнение мер, правительством утверждаемых. Посредством сего во 1-х, сохранена была бы вся ответственность ми­нистров; во 2-х, дела шли бы несравненно успешнее: в 3-х, сохранены были бы немалые издержки уменьшением канцелярии, которую мож­но было бы составить из трех или четырех человек».44
По мнению Кочубея, в России «принадлежности законодательства не могут быть вверены никакому иному месту, как Государственному совету. Не могут они присвоены быть депутатам губернским или, как в разных государствах называют, провинциальным штатам, ибо степень просвещения есть еще слишком в Империи ограничена, чтоб можно было нам подражать другим. Государь не может, однакож, не окружать себя некоторыми сведениями, некоторыми суждениями в материи столь важной и столь трудной, каково есть законодательство. Суждения и сведения сии будут, конечно, весьма ограничены, ибо они будут соответствовать степени познаний и просвещения, но по мере как сии последние распространятся, и люди, призванные доверенностию государя, более ему и делу могут быть полезны. Полезно... сохранить Государственный совет, предоставляя ему исключительно дела законодательные, как то: основные законы, учреждения, толкование законов, определение росписи доходов и расходов государственных. Засим не должно Государственному совету предоставлять никаких других обязанностей. Учреждение Совета, ныне существующее, есть весьма правильное; одной перемены в нем желать можно, это уменьшение влияния канцелярии, а с тем вместе и числа людей, оную составляющих»45
Далее Кочубей останавливается на роли и задачах Правительствующего Сената. «Рассуждения вышеизложенные показали достаточно, какие обязанности оному присвоены быть должны. Они естественно должны заключаться в части судной, и есть ли правило сие не будет принято, есть ли Сенат будет соединять власть управления с властию судною, то, при многосложных занятиях сей последней неминуемо должна та или другая потерпеть; но есть ли его величество учредить изволил министерства, то какое может быть основание и министерству и Сенату заниматься теми же делами? Правда, что многие из министров предпочитают или желают сохранить сию инстанцию, но для чего? Единственно в том виде, чтоб покрыть ответственность свою личиною Сената или чтоб посредством Сената исполнять разные виды свои. Примеров сего найти можно весьма много и тактика сия не есть новая. При императоре Павле I было о сем же помышляемо, а по вступлении государя ныне царствующего на престол неоднократно на образование Сената обращено было внимание. Но большие соображения, таковому предприятию свойственные, вероятно остановили досель довершение сего важного намерения»46.
Кочубей констатирует: «Император, вникнув с самого начала в установления государственные, с свойственным ему проницанием удостоверился, что все установления сии, быв, так сказать, первоначально образованы, требовали окончания или усовершения; что Россия, следуя большими шагами за просвещенным образованием и поставив себя в число держав европейских, необходимо должна и установления свои располагать образом, соответствующим европейской державе; что установления, которые могли быть удобны за век или полвека назад, не могли быть свойственны государству, приближающемуся ежечасно к другим народам, большое общество европейское составляющим, и что потому следует, не повинуясь слепо учреждениям чужеземным, соображать свои собственные с настоящим положением государства и усовершать оные.
Таковые благотворные и на неоспоримых истинах основанные намерения не имели однакож желаемого успеха. Затруднительные политические обстоятельства и войны, вследствие оных предпринятые, но еще более интриги людей, кои, основывав всегда благосостояние свое на корыстолюбивых видах, искали безопасности своей в беспорядках и следовательно долженствовали быть противниками всякого устройства, остановили довершение видов его величества, а из сего произошло, что они не получили всей своей полноты, [в результате] злоупотребления усилились до бесконечности, и невежество, лихоимства, пристрастие водворились там, где должно было ожидать благоразумия, беско­рыстия и справедливости.
Сии пагубные последствия наипаче ознаменовались с войною. Ожидание, что обстоятельство столь важное и заботы, войне свойственные, покроют деяния самые неправильные, и что отсутствие государя императора ненаказанность еще более сделают удобною, открыло пространное поле к злоупотреблениям. Отсюда распространились слухи о воровствах и беспорядках неслыханных. Большие богатства в них нашли основание свое и, что всего прискорбнее, бесполезно и даже опасно было знаменовать сии злоупотребления; бесполезно, понеже тупления всегда почти покрываемы были судилищами, корыстью руководимыми; опасно, понеже ознаменовавшие злоупотребления подвергались мести тех, кто уличаем был, или покровителей их»47
Схожее мнение высказывал в своих записках Д. А. Гурьев.
Реакция Александра I на записки не известна. Хотя несомненно император был своевременно ознакомлен с их содержанием. Какие –либо пометки по тексту отсутствуют, не было организовано обсуждение, даже с авторами. Само существование записок оставалось секретом. Все это может косвенно свидетельствовать о согласие государя с их содержанием и в то же время о нежелание его снова пускаться в преобразования, успех которых в те годы был маловероятен и лишь осложнил бы работу государственного аппарата империи.
2.2. Граф Аракчеев: роль, влияние, отношение к реформам