Парламент и правительство в ФРГ: организация, сотрудничество, контроль.

Содержание:
Введение
Глава I. Понятие и организация парламента ФРГ
Глава II. Понятие и организация правительства ФРГ
Глава Ш. Особенности сотрудничества и контроля парламента с правительством
§ 1. Взаимодействие в законодательной сфере
§ 2. Информативный (консультативный) контроль парламента
над правительством
§ 3. Бюджетно-финансовый контроль парламента за деятельностью правительства
Заключение
Список использованной литературы

Парламент и правительство в ФРГ: организация, сотрудничество, контроль.

- депутаты представляют народ и не связаны наказами;
- оппозиция действует как конститутивный элемент (ст. 40 Конституции Саксонии, ст. 48 Конституции Саксонии-Анхальт и др.), фракции и члены парламента, не поддерживающие Правительство и образующие оппозицию, имеют право на равенство шансов в парламенте, на создание необходимых условий для выполнения их задач;
- депутаты имеют право на вознаграждение, иммунитет, индемнитет (например, ст. 47, 48 Конституции земли Северный Рейн - Вестфалия), право на молчание (ст. 55, 56 Конституции Саксонии);
- порядок выборов регулируется в федеральной Конституции;
- ландтаги избирают в качестве своих органов президиумы, а также президентов ландтагов, советы старейшин, постоянные и следственные (временные) комиссии (ст. 47, 52 - 54 Конституции Саксонии, ст. 14, 17, 18, 19 Конституции Шлезвиг-Гольштейн).
В Бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель Бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности (обычно через 2-4 недели по пятницам). Он обязан созвать заседание по требованию представителей, по крайней мере, двух земель, а также по требованию федерального правительства.
Федерального правительство, депутаты Бундестага и члены Бундесрата имеют право законодательной инициативы. Законопроекты вначале вносятся в Бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением Бундесрата в течение установленного срока (шесть недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в Бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты Бундестага могут вносить законопроекты в Бундесрат только коллективно: от имени фракции либо если собрано не менее 5 % подписей общего числа депутатов Бундестага. Члены Бундесрата могут вносить законопроекты в Бундестаг также группой (от земли), но направить их в Бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.
Законопроекты в Бундестаге рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый Бундестагом законопроект передается в Бундесрат. Есть две процедуры принятия текста последним. По некоторым вопросам согласие Бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и другие. Если по этим вопросам Бундесрат не соглашается с текстом, принятым Бундестагом, а предлагает изменения и предложения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей Бундестага и Бундесрата. Если согласительный комитет поддерживает решение Бундестага, то Бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный Бундестагом. Если комитет решение Бундестага не поддерживает, то Бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у Бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.
Принятые Бундестагом законопроекты по другим вопросам, также передаются Бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета Бундестаг вправе принять закон без согласия Бундесрата. У Бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается Бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов. Однако в определенных условиях Бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия Бундестага. Это возможно в условиях объявления Президентом по предложению правительства и с согласия Бундесрата состояния законодательной необходимости (абз. 1 статьи 81 Основного закона ФРГ). Если правительство считает законопроект неотложным, Бундестаг вправе приять его без согласия Бундестага (при условии, что Бундестаг отклоняет закон). Состояние законодательной необходимости может быть введено только на определенный срок. Законы, не затрагивающие вопросы конституционного регулирования и суверенитета, может принимать также совместный комитет, состоящий на 2/3 из депутатов Бундестага и на 1/3 – Бундесрата (избираются). Он принимает на себя все права обеих палат в случае объявления состояния обороны. Такая практика не использовалась.
Парламент ФРГ, а именно Бундестаг, вправе делегировать органам исполнительной власти полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и другие).
Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти., но правительство несет ответственность только перед Бундестагом – как коллективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражается, прежде всего, в ответственности Канцлера – главы правительства, которое с уходом Канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности Канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии Канцлеру должен голосоваться в Бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового Канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применятся крайне редко.
Канцлер сам может поставить вопрос о доверии правительству. Обычно это связано с принятием закона, необходимого правительству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание нового Канцлера (по предложению президента) или роспуск парламента (Бундестага; верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу Президента также возможен, если новый Канцлер не будет избран в течение 21 дня. В целом контрольные полномочия парламента в Германии не очень велики.
Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно Бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие Бундесрата, объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (Бундестаг участвует в выборах Президента республики, Бундестаг и Бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вице-председателя Счетной палаты – органа финансового контроля).
Глава II. Понятие и организация правительства ФРГ
Правительство ФРГ осуществляет исполнительную власть. В ФРГ Правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из Федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается Федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу Правительства во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального Правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии Президента Республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального Правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом федерального Правительства, принятым 11 мая 1951 г.
Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального Правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются единолично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик9.
Федеральный Президент избирается на пять лет косвенными выборами – Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в Бундестаге. Выдвинуть кандидата на должность Президента может любой член Федерального собрания (на деле делают партии). Президентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Для избрания в первых двух турах необходимо абсолютное большинство, в третьем – относительно большинство. Одно и то же лицо может быть избрано Президентом только два срока.
Президент не может быть членом парламента, правительства, ландтага земли, местных представительных органов, занимать другие оплачиваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных советов предприятий, фирм занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установленных конституцией для ответственности Президента.
По конституции федеральный Президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и другие. Однако для действительности таких актов необходима их контрасигнатура Канцлером или соответствующим министром. Контрасигнатура не нужна для актов об увольнении федерального Канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), при подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового Канцлера в установленный срок, для назначения в этих условиях даты выборов в Бундестаг, для предложения кандидатуры нового Канцлера. Но все это делается, по существу, в условиях вакантности поста Канцлера: прежнему выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран.
Ответственность Президента заключается в лишении его занимаемой должности. Это возможно в случае обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могут выдвинуть только Бундестаг или Бундесрат. Предложение может быть снесено ¼ состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвинения) требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должности президент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию. Федеральный конституционный суд вправе также временно отстранить президента от должности при предъявлении парламентом обвинения – до решения дела по существу.
Полномочия федерального Президента в случае каких-либо препятствий для исполнения им своих обязанностей осуществляет председатель Бундестага.
Федеральное правительство. Основные рычаги руководства государством в ФРГ принадлежи правительству, состоящему из Канцлера (председатель правительства) и министров. Они не могут занимать другие оплачиваемые должности, осуществлять профессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий, занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советом предприятий они могут входить с согласия Бундестага). Особую роль в правительстве играет Канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой.
Положение Канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы регулируется специальным регламентом, который утверждается Президентом (действует регламент 1951 года в неоднократно изменявшейся редакции).
Федеральный Канцлер избирается Бундестагом по предложению Президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное большинство голосов в Бундестаге, то есть федеральный Президент практически может предложить, а Бундестаг избрать Канцлером лидера партии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в парламенте. На практике в последние десятилетия правительство формируется одной из двух крупнейших партий – ХДС или СДПГ, выступавшей в блоке со СвДП (с 1998г. – Партией зеленых).
Роль Президента в подборе кандидатуры совершенно пассивна. Предложенная кандидатура канцлера избирается без обсуждения Бундестагом, после чего он назначается на должность Президентом. Если в течение двух туров кандидатура Федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов Бундестага, то Президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство голосов, или распустить парламент10.
Для избрания в первом туре также требуется абсолютное большинство, во втором туре – относительное (на практике не применяется).
В назначении федеральных министров парламент не участвует: он определяет только Канцлера. Министры назначаются президентом по предложению Канцлера и увольняются Канцлером (юридически – это делается актом Президента по требованию Канцлера).
Основные направления федеральной политики определяет Канцлер. Федеральные министры несут ответственность перед Канцлером, который вправе уволить министра, и перед нижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает правительство.
Ответственность за деятельность правительства несет Канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.
Глава Ш. Особенности сотрудничества и контроля парламента с правительством
§ 1. Взаимодействие в законодательной сфере
Традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона выражается различным образом, но имеет общий смысл - закон, принятый в первой палате, передается во вторую палату парламента. В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату.
Закрепление такой практики в Основном Законе ФРГ является наиболее ярким подтверждением наличия у Бундесрата функций контроля за деятельностью Правительства. На основании ч. 2 ст. 76 Основного Закона ФРГ законопроекты Федерального правительства сначала представляются в Бундесрат. Бундесрат имеет право, но не обязан давать по ним свое заключение в течение 6 недель. Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в бундесрат как особо срочный, даже если заключение бундесрата еще не поступило в Правительство. После поступления заключения бундесрата Правительство должно немедленно представить его в бундестаг.
Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным Законом. В «первом заходе» законопроект проверяется Бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, групп интересов или экспертов. Заключение Бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Отрицательная оценка или требование о внесении изменений могут относиться как к отдельному положению законопроекта, так и к законопроекту в целом. Заключения заблаговременно информируют Правительство и парламент о позиции Бундесрата в отношении рассматриваемого законопроекта, могут содержать дополнительную информацию по тексту закона, привносят в законодательную процедуру практический опыт управления.
Ситуация более проблематична, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии со ст. 76, ч. 2, Основного Закона сокращает срок для подачи заключения до 3 недель и, таким образом, лишает Бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение. Еще более сомнительной кажется практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в Бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в бундесрат, либо вообще как предложение фракции. Бундесрат лишается «первого захода» или он становится иллюзорным. Такая процедура является со стороны Бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы, представляет собой уклонение от критики Бундесрата.
Несмотря на указанные попытки Федерального правительства и Бундестага избежать рассмотрения законопроекта в Бундесрате, германские исследователи Основного Закона убеждены, что включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с Бундестагом.
Таким образом, можно говорить о тесном взаимодействии вторых палат с правительством на всех стадиях законодательного процесса. Правительственный законопроект может быть внесен во вторую палату, а только затем передан в первую, но даже при другой последовательности прохождения законопроекта в парламенте за вторыми палатами закрепляется право отклонять, вносить поправки в проект, одобренный первой, а иногда и высказывать свое отношение к правительственному законопроекту еще до его внесения в первую палату. Взаимодействие с правительством может иметь место и при наличии устойчивых разногласий между палатами парламента, когда премьер-министр реализует свое право созвать заседание совместной комиссии для выработки согласованного текста по спорным положениям.
Столь активное участие правительства в нормотворчестве дает основание ряду конституционалистов говорить о разделении важнейшей области государственной деятельности, которая ранее считалась исключительной привилегией парламента, - законотворчества - между ним и правительством (либо президентом) и даже об ограничении парламентских полномочий в законодательной сфере11. Таким образом, правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства.
§ 2. Информативный (консультативный) контроль парламента
над правительством12
В подавляющем большинстве стран вторые палаты (иногда совместно с первыми) осуществляют информативный контроль по отношению к правительству (Италия, Франция, Германия, Великобритания, Швейцария и др.). И лишь в некоторых случаях эта функция закреплена только за первой палатой парламента (например, Чехия, Хорватия). Этот контроль ведется классическими средствами: через работу постоянных комиссий, возможность задавать вопросы правительству и право на получение ответов, полномочия на создание комиссий по расследованию.