Правовое регулирование муниципальной службы

Оглавление


Введение
1.Органы местного самоуправления: основные аспекты
2.Муниципальная служба в Российской Федерации
3.Правовое регулирование муниципальной службы
3.1.Правовое регулирование муниципальной службы в г. Новосибирск
Заключение
Список литературы

Правовое регулирование муниципальной службы

1) главы муниципального образования - выборного должностного лица, который возглавляет осуществление деятельности местного самоуправления на территории муниципального образования.
2) Руководителя муниципалитета, назначаемого Председателем муниципального Собрания по согласованию с муниципальным Собранием.
3) других должностных лиц местного самоуправления, которые назначаются согласно порядку, установленному Уставом муниципального образования.
Уставом МО могут быть предусмотрено различное множество вариантов избрания и назначения должностных лиц местного самоуправления.
2. Муниципальная служба в Российской Федерации
В любом обществе или в государстве служба представляет собой один из видов социальной, общественно-политической деятельности и выступает как одно из необходимых условий нормальной жизнедеятельности этого общества.
В современном обществе существует подразделение на два основных вида служебной деятельности. Это:
- государственная служба;
- негосударственная служба.
Государственная служба представляет собой такой род профессиональной деятельности, которая осуществляет работу по обеспечению исполнения полномочий государственных органов5. Но не все лица, которые занимают должности в органах государственной власти, являются госслужащими. В ст. 1 только что упомянутого закона №58-ФЗ установлены государственные должности, которые не входят в сферу государственной службы. Эти государственные должности введены с той целью, чтобы могли исполняться полномочия государственных органов. Перечислим государственные должности так называемой категории «А»:
- Президент Российской Федерации,
- Председатель Правительства РФ,
- председатели палат Федерального Собрания РФ,
- руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ,
- депутаты и др.
Государственные должности РФ следует отличать от должностей государственной службы. Вследствие этого, на вышеперечисленные должности (должности категории «А») не распространяются законодательные нормы, регулирующие государственную службу, к которой относятся должности другой категории - категории «Б».
Должности категорий «Б» и «В» в Законе отражено следующим образом: государственные должности государственной службы.
Государственная должность госслужбы категории «Б» представляет собой категорию должностей, которые учреждаются в законодательно установленном порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, которые замещают должности категории «А».
Помимо этого, штатное расписание государственных органов может включать должности, которые не относятся к государственным: подобные должности нужны с целью технического обеспечения деятельности государственных органов.
Функционирующие в обществе другие вида служб, среди которых прежде всего следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании.
Такое понятие как «муниципальная служба» является достаточно новым для отечественного законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» - не использовали такое определение как «муниципальная служба».
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления6.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.
Конституция Российской Федерации7, стремясь к самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, постановила посредством статьи 12, что органы местного самоуправления не входят в состав системы органов государственной власти. Данная норма Конституции вкупе с иными ее положениями о местном самоуправлении послужила основополагающей базой для возникновения модели местного самоуправления, существенно отличающейся от закрепленной в Законе РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не рассматриваются как структурные подразделения системы управления государства. За независимый объект муниципальной деятельности Конституция принимает вопросы местного значения. Органы государственной власти не имеют права принимать участие (вмешиваться) в деятельность органов местного самоуправления, когда это касается исключительно решения вопросов местного значения. Подобные решения органов и должностных лиц местного самоуправления имеют вероятность быть отмененными исключительно органами и должностными лицами, их принявшими, или посчитаны как недействительные согласно решению суда.
Данное организационное единоличие (обособление) местного самоуправления в рамках государственной системы управления предназначено, помимо всего прочего, обеспечить потенциальную возможность муниципальным образованиям самим определять собственные внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным нуждам и помогали бы осуществлять эффективное управление. Согласно нормам, изложенным в ст. 131 Конституции РФ - структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Значит, Конституция РФ подвела правовую базу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности.
Согласно российскому законодательству, муниципальная служба являет собой профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Данный вид службы характеризуется следующими отличительными чертами и признаками, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их более подробно.
1. муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.
2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления
3. Правовое регулирование муниципальной службы
Конституция РФ, к сожалению, не использует понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий». Самое первое упоминание о муниципальных служащих в российском законодательстве встречается в Федеральном законе 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который ныне уже утратил силу. Согласно ст. 22 этого закона закреплялись гарантии деятельности кандидатов, которые находятся на государственной или муниципальной службе. Данный закон в настоящее время утратил силу по причине принятия нового Федерального закона.
Однако, вместе с тем муниципальная служба должна быть предметом конституционного регулирования.
1. один из самых важных элементов правового статуса гражданина – это право равного доступа граждан к муниципальной службе, как и право участвовать в местном самоуправлении. Это право гражданина вытекает из целого ряда норм и положений Конституции РФ. Данный вывод справедлив также и относительно права равного доступа граждан к муниципальной службе. Согласно Конституции Российской Федерации (в частности, ст.130) за гражданами закреплено право воплощать местное самоуправление посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, с помощью органов местного самоуправления (выборные и какие-либо другие). Участие граждан в проведении местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления предполагает объективную возможность граждан как муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Согласно статье 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого, из правого статуса становится очевидно, что граждане России имеют равные права на осуществление местного самоуправления.
2. для Конституции с точки зрения разграничения полномочий между РФ и ее субъектами муниципальная служба представляет интерес как предмет регулирования. Согласно Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Из этого можно заключить следующее: на федеральном уровне должны быть закреплены только общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, ее основополагающие аспекты.
В настоящее время муниципальная служба регулируется следующим основополагающим федеральным законом - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»8.
Правовое регулирование муниципальной службы на федеральном уровне и его проблематика выделяет две главные задачи, которые сводятся к следующему:
1) нужно определить, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне,
2) необходимо также определить, в каком объеме это должно быть произведено.
Говоря другими словами, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Федерации, о разграничении полномочий в данной области между тремя уровнями власти:
- федеральным,
- субъекта Федерации,
- муниципальным.
Статья 4 Федерального закона №131-ФЗ относит к ведению РФ регулирование базовых основ муниципальной службы. Это предполагает установление на федеральном уровне следующих положений:
- что следует понимать под муниципальной службой,
- каковы ее задачи и основные принципы организации,
- какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих,
- каковы основы их правового статуса.
Перечисленные выше положения в настоящее время закреплены в российском законодательстве о муниципальных службах.
Закон №131-ФЗ закрепляет полномочия РФ и ее субъектов в области муниципальной службы, также содержит ряд основополагающих принципов, которые послужили базой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. Этот закон предоставляет, более всего, определение понятия муниципальной службы (которое было нами приведено и рассмотрено выше). Таким образом, закон четко разграничивает муниципальных служащих и каких-либо других служащих, которые работают в органах местного самоуправления. Здесь речь идет, в первую очередь, о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, которые работают в органах местного самоуправления на временной основе. Определение понятия «муниципальная служба» показывает, что руководство, а также и другие служащие муниципальных организаций, предприятий или учреждений (не относящихся к органам местного самоуправления) также не являются муниципальными служащими.
Закон №131-ФЗ не содержит в себе определение понятия «муниципальная должность», зато отличает две категории должностных лиц местного самоуправления, которые подразделяются, в первую очередь, от характера их полномочий:
1) первая категория - это выборное (или лицо, которое работает на временной основе, по контракту (трудовому договору)) лицо, которое выполняет функции организационно-распорядительного порядка в органах местного самоуправления и которое не относится к категории госслужащих. Подобные должностные лица несомненно относятся к категории муниципальных служащих.
2) вторая категория представляет собой выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления из своего состава. Это лицо наделено, в соответствии с уставом МО, полномочиями по решению вопросов местного значения.
Закон предлагает следующее определение муниципальной должности: муниципальная должность представляет собой должность, которая предусмотрена уставом МО согласно законодательству субъекта РФ, с учрежденными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий. Помимо всего прочего, к муниципальной должности Закон относит должность в органах местного самоуправления, которые образуются согласно уставу МО, с установленным кругом обязанностей по осуществлению полномочий этого органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей9.
Согласно Закону №25-ФЗ муниципальные должности подразделяются на две категории:
а) выборные муниципальные должности (выборные должностные лица, депутаты и др.);
б) другие муниципальные должности, которые могут быть замещены с помощью заключения трудового договора.
В то же время к муниципальной службе относится только та профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к категории муниципальных служащих. Статус этих выборных лиц Закон не определяет.
Основные принципы муниципальной службы, которые законодательно закреплены на федеральном уровне, гласят:
а) верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над другими нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при осуществлении муниципальными служащими своих должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
б) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие;
в) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
г) равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
д) единство базовых требований, которые предъявляются к муниципальной службе в РФ, как и учет исторических и иных местных традиций и др.
Также Закон определяет принцип финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета. В то же время федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, определяя минимальные местные бюджеты, должны учитывать минимально необходимые расходы МО на муниципальную службу.
Согласно Закону №25-ФЗ, муниципальный служащий – это гражданин РФ, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, которое выплачивается посредством местного бюджета. К категории муниципальных служащих не относятся лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы и исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Закон закрепил основы статуса муниципального служащего, содержащие черты, которые сближают статусы муниципального и государственного служащих. Это служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.