Совершенствование управления реализацией федеральныз государственных программ (на примере государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.").

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1 Основы теории и правового обеспечения программ целевого развития
1.1 Теоретические основы программного управления на федеральном и региональном уровне
1.2 Правовые основы программного управления экономики страны
1.3 Отечественный опыт программного управления развитием экономики
1.4 Зарубежный опыт
2 Анализ структуры и реализации государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 гг.»
2.1 Общая характеристика и принципы формирования программы
2.2 Система управления формированием и реализацией государственной программы
2.3 Основные индикаторы (показатели) программы
2.4 Анализ проблем реализации
3 Разработка предложений по совершенствованию управления государственной программой «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 гг.»
3.1 Разработка концепции управления программой
3.2 Разработка предложений по совершенствованию мониторинга реализации программы
3.3 Разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения реализации программы
Заключение
Список использованной литературы

Совершенствование управления реализацией федеральныз государственных программ (на примере государственной
программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.").

• необходимость укрепления функций государства как ядра экономической системы;
• потребность в сочетании интересов различных секторов экономики;
• неспособность частных предпринимателей осуществлять масштабные научно-технические проекты в силу ограниченности их материальных ресурсов, инвестиционных возможностей;
• несовершенство рыночной системы, ее неспособность поддерживать развитие, сбалансированное в территориальном аспекте;
• наличие в современной российской экономике большого количества дестабилизирующих факторов, переходных процессов, накладывающихся друг на друга и вызывающих различные кризисные явления;
• требования со стороны государственного сектора, социальной сферы, функционирующих не по рыночным законам, нуждающихся в государственной поддержке.
Как в нашей стране, так иза рубежом имеется значительный опыт государственного регулирования социально экономического развития, в частности экономического программирования, в том числе в территориальном аспекте. Среди методов государственного регулирования в настоящей работе основное внимание уделено программно-целевому методу, который является выдающимся достижением экономической мысли XX века. Указанный метод представляет мощное средство реализации прорывов в экономическом развитии. Метод неоднократно и успешно применялся как в нашей стране, так и в других государствах.
Государственное программирование экономики в нашей стране было неразрывно связано с народнохозяйственным планированием. Теоретическое обоснование и первые практические применения метода относятся к советскому периоду истории. О 20-х годах прошлого столетия часто говорят как о "золотом веке" отечественной экономической науки.
В экономической литературе тех лет обсуждались вопросы, не утратившие актуальности и по сей день. Это - соотношение рыночных механизмов и государственного влияния на экономические процессы, о характере развития отечественной экономики - на основе общеэкономических законов, свойственных всем странам, или по своему, особенному, пути, о характере государственного вмешательства в экономические процессы.
Поиск ответов на эти вопросы привел, в частности, к развитию теоретических и методологических аспектов планирования и прогнозирования. Большой вклад в разработку указанных аспектов экономической теории внесли Г.М.Кржижановский, Н.Д.Кондратьев, С.Г.Струмилин, В.А.Базаров, Л.Н.Крицман, Л.Н.Кактынь, С.И.Гусев и др. Развитие теоретических положений проходило в острой дискуссии сторонников двух направлений, придерживавшихся противоположных взглядов на характер роли государства в экономических процессах и методологии планирования.
Сторонники первого направления считали, что планы развития как народного хозяйства в целом, так и отдельных предприятий должны разрабатываться на основе научных исследований, научно обоснованного прогноза и предвидения на перспективу на основе объективных экономических законов. Следует отметить, что для разработки таких планов необходимо располагать обширной научно систематизированной информацией. Основной функцией народнохозяйственных планов было определение основных тенденций, ориентиров социально-экономического развития. При недостатке же информации предполагалось конкретизировать плановые задания "осторожно", не нарушая сбалансированности в отраслях народного хозяйства.
Видным представителем указанного направления отечественной экономической мысли являлся профессор Н.Д.Кондратьев. Он также отстаивал точку зрения на необходимость сбалансированного развития отраслей народного хозяйства по схеме: сельское хозяйство создает рынок для промышленности, промышленность - для сельского хозяйства. Из этого следовало, что необходимо параллельное развитие сельского хозяйства и промышленности. Это противоречило распространенной в то время и победившей впоследствии точки зрения, что развитие промышленности может быть осуществлено за счет сельского хозяйства. Вместе с тем Н.Д.Кондратьев не отрицал директивности планирования. Он, в частности, писал: "Когда мы говорим о планомерном развитии народного хозяйства, то понимаем под этим такое развитие его, которое соответствует определенным задачам, поставленным руководящими органами экономической политики". Такой директивный план, однако, должен был базироваться на глубоких научных проработках, исследовании объективных экономических закономерностей путем применения методов экономического анализа.
Другое направление, наиболее последовательным представителем которого был академик С.Г.Струмилин, выражало точку зрения, согласно которой методологической основой планирования должны быть не столько учет объективных экономических законов и сложившихся социально-экономических условий, сколько отражение целевых установок высших эшелонов власти. С.Г.Струмилин, в частности, писал: «...Характерной особенностью всякого хозяйственного плана мы считаем не элементы вкрапленного в этот план научного предвидения, а целевую установку плана как системы хозяйственных заданий и предуказаний... Научные исследования наличных ресурсов и объективных тенденций хозяйственного развития страны составляют необходимую предпосылку планирования, но отнюдь не определяют собой самого содержания плана».
Первым опытом государственных программ были программы развития отдельных отраслей промышленности, разработанные ВСНХ на 1918 год. Цель данных программ состояла в преодолении хозяйственной разрухи. Наиболее значительной программой первых лет советской власти была программа электрификации страны, получившая название "план ГОЭЛРО". Многие методологические подходы, примененные при разработке данного плана не потеряли своего значения и в настоящее время. Так, например, в плане было проведено выделение первоочередных задач (мероприятий) из общего круга задач, поставленных на плановый период. При разработке плана ставились задачи экономической безопасности и независимости от зарубежных стран.
Государственное экономическое программирование тех лет было неразрывно связано с планированием. В дальнейшем целевые программы разрабатывались по отдельным сложным социально-экономическим проблемам, решение которых требовало не менее двух-трех пятилеток. Основной целью таких программ было совершенствование размещения производительных сил страны. Социальная часть проблем, как правило, была представлена весьма ограниченным образом. Программы составлялись в дополнение к государственным планам, соотношение планов и программ так и осталось неоднозначным: с одной стороны, программы составлялись как составные части государственных планов и должны были с ними увязываться, но с другой стороны, в планах отдельный программный раздел не выделялся, что вызывало трудности в управлении программами.
Программы позволили решить ряд значительных проблем по размещению производительных сил страны. Наибольшее значение имели программы строительства Турксиба, программа "Большая Волга", программа разработки нефтяных месторождений в Поволжье, создания промышленной базы в восточных районах страны.
1.4 Зарубежный опыт
Зарубежная практика целевого программирования в определенной степени обязана своим возникновением советскому опыту программирования. Наработанный в нашей стране во многом удачный опыт государственного регулирования народного хозяйства и, в частности, разработки и реализации целевых программ стал, наряду с традиционными для этих стран методами управления крупными корпорациями, предпосылкой тому, что в зарубежных странах активизировались методы государственного регулирования. Свидетельством тому являются методы вывода экономики из состояния "великой депрессии", которые стали применяться в США при президенте Ф.Рузвельте. Были разработаны программы развития сельского хозяйства и снижения социальной напряженности путем снижения цен на продукты питания, программы развития строительства и других трудоемких отраслей для увеличения занятости населения.
2 Анализ структуры и реализации государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 гг.»
2.1 Общая характеристика и принципы формирования программы
В 2008 г. национальный проект "Развитие АПК" модифицируется в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг., утвержденную Постановлением Правительства РФ.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг.33 разработана в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"34.
Ее целями являются:
- устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;
- повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства.
Основные задачи указанной Программы:
- создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий;
- улучшение общих условий функционирования сельского хозяйства;
- обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;
- повышение финансовой устойчивости сельского хозяйства;
- совершенствование механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- повышение финансовой устойчивости сельского хозяйства за счет мер по расширению доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам на льготных условиях и повышению удельного веса застрахованных площадей посевов в общей площади.
Меры государственной поддержки предусматривают:
1) субсидирование расходов бюджетов субъектов РФ на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам;
2) субсидирование расходов бюджетов субъектов РФ на поддержку племенного животноводства;
3) увеличение объемов поставок техники, оборудования и племенного скота на условиях федерального лизинга;
4) сохранение режима ограничения импорта мяса;
5) стимулирование ввоза технологического оборудования для животноводства, не имеющего отечественных аналогов.
Организатором разработки федеральных целевых программ выступают федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации определяет порядок разработки и реализации федеральных целевых программ. Разработка федеральных целевых программ в первую очередь должна предусматривать:
решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;
согласование ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;
комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;
согласованность решения федеральных и региональных задач;
достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.
Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности.
Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.
Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.
Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.
Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.
Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.
Важное условие разработки целевых программ — правильное определение приоритетов для каждого периода времени и объектов управления разного уровня. На макроуровне важно определить главные социально-экономические задачи развития народного хозяйства. На уровне отраслей и регионов — приоритеты, обеспечивающие достижение основных задач государства (они должны быть основными и для этого уровня), и приоритеты, не связанные с ними. Приоритеты можно разделить на группы:
структурные приоритеты — развитие отдельных отраслей или регионов;
приоритеты научно-технического прогресса;
социальные приоритеты;
приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма.
Особо выделяются чрезвычайные программы, разрабатываемые для экстремальных ситуаций, например, для ликвидации последствий стихийных бедствий, смягчения надвигающегося социального взрыва, восстановления разрушенного войной хозяйства и др. Особенность таких программ — высокая доля административных методов в механизме их реализации.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 59435, федеральные целевые программы (целевые программы) представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Разработка проекта и утверждение целевой программы включают в себя следующие основные этапы:
- разработку проекта концепции целевой программы;
- принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством Российской Федерации и утверждение концепции целевой программы;
- разработку проекта целевой программы;
- согласование проекта целевой программы;
- экспертизу проекта целевой программы, в том числе независимыми экспертами;
- рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;
- доработку целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;
- утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.
Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется факторами, которые включают:
- значимость проблемы;
- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;
- принципиальную новизну и высокую эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
- необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
Концепция целевой программы должна включать следующие основные разделы:
- обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации;
- обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;
- характеристику и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
- возможные варианты решения проблемы, оценку преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
- ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом;
- предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
- предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы;
- предварительную оценку ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;
- предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы;
- предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы;
- предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации целевой программы;
- предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы;
- предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы36.
2.2 Система управления формированием и реализацией государственной программы
Реализация Программы осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и органами, уполномоченными на такую деятельность высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Субъектам Российской Федерации рекомендуется на основе Программы разработать и утвердить региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Реализация мероприятий Программы осуществляется на основе заключения государственным заказчиком соглашений о реализации мероприятий Программы с органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Программы, которые должны предусматривать обязательства субъектов Российской Федерации по финансированию мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и привлеченных внебюджетных средств, а также по выполнению субъектами Российской Федерации показателей мероприятий Программы.
Органы, уполномоченные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Программы, в свою очередь будут заключать с участниками мероприятий Программы в субъектах Российской Федерации соглашения о комплексном участии в Программе, которые должны будут предусматривать предоставление государственной поддержки на приобретение удобрений, семян и современной сельскохозяйственной техники в интересах концентрации и эффективного использования средств федерального бюджета, направляемых на ресурсное обеспечение Программы, с целью достижения конечных результатов, предусмотренных в региональных программах.
Начиная с 2009 года участие средств федерального бюджета в финансировании мероприятий, предусмотренных в Программе, будет осуществляться исходя из уровня дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации и других критериев.
С 2010 года порядок распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам на реализацию новых инвестиционных проектов в АПК будет изменен.
Все новые проекты будут отбираться на Межведомственной комиссии по кредитованию АПК, в состав которой входят представители банков, отраслевых союзов, Минсельхоза, Минфина, Минэкономразвития. Это позволит нам систематизировать работу и сконцентрировать усилия на приоритетных направлениях отрасли в 2010 году. В числе ключевых направлений АПК –  молочное и мясное животноводство, в том числе птицеводство; первичная переработка молока и мяса; модернизация производственных мощностей сахарной промышленности; строительство и модернизация объектов по хранению зерна, создание инфраструктуры.