Правовое регулирование и порядок прохождения государственной службы в органах прокуратуры

Содержание
Введение
Глава 1. Служба в органах и учреждениях Прокуратуры как вид федеральной государственной службы
1.1. Понятие государственной службы и ее виды
1.2. Особенности правового регулирования государственной службы в органах Прокуратуры
Глава 2. Прохождение государственной службы в органах Прокуратуры
2.1. Условия и порядок приема на государственную службу в органы Прокуратуры
2.2. Основные этапы прохождения службы в органах и учреждениях Прокуратуры
2.3. Прекращение службы
Заключение
Список использованной литературы

Правовое регулирование и порядок прохождения государственной службы в органах прокуратуры

1. Конституция РФ, в статье 129 которой отмечено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанной статье также определен порядок назначения руководителей прокуратуры.
2. Закон о Прокуратуре, в частности раздел V, непосредственно посвященный службе и кадрам прокуратуры.
3. Иные федеральные законы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников. В статье 40 Закона о Прокуратуре отмечено, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.
4. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие служебно-правовые отношения в органах и учреждениях прокуратуры, имеющие важное значение. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации» № 659 от 30.06.1997 г. (в ред. от 01.08.2007 г.)1, Указ Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» № 763 от 25.07.2006 г. (в ред. от 09.04.2010 г.)2.
5. Постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Примером могут служить Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте» 3 № 839 от 24.12.2004 г., Постановление Правительства Российской Федерации «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» 4 № 242 от 06.03.1996 г.
6. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с прохождением службы (Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста» 1 № 642-к от 12.08.1999 г., Регламент Главной военной прокуратуры, утвержденный Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 57 от 21.03.2003 г.2).
7. Приказы прокуроров субъектов Федерации, так называемые локальные нормотворческие документы, регулирующие служебные отношения внутри соответствующей структуры прокуратур (Положение о дежурной службе прокуратуры Саратовской области, утвержденное Приказом прокурора Саратовской области от 24.04.2006 года3).
8. Приказы руководителей межгоррайпрокуратур, которые в пределах своих полномочий принимают на работу, увольняют технический персонал, предоставляют им очередной отпуск.
Вместе с тем в части 1 статьи 40 Закона о Прокуратуре отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако данный нормативный акт согласно статье 72 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4 признан утратившим силу.
Необходимых изменений в Закон о Прокуратуре до сих пор не внесено. Подобное свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам.
А.А. Живайкин отмечает, что каждый закон должен приниматься с учетом всех особенностей правовых отношений в конкретной отрасли, максимально юридически ее охватывать. Любой правовой акт должен быть стабильным по своей сущности и действовать до тех пор, пока общественная потребность в регулируемых им положениях не отпадет1.
И.Н. Сенякин полагает, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю2. Указанная ссылка на норму Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержала каких-либо значимых положений, в ней отмечалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона, ни о каком правовом положении и условиях прохождения службы в ней речь не шла. Вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.
На наш взгляд, нет необходимости в Законе о Прокуратуре ссылаться на иные законы. Данный Закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах.
Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму3.
Необходимо отметить, что новшеством в законодательстве о прокуратуре является создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Так, Законом Российской Федерации от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»4 рассматриваемый нами нормативный акт дополнен статьей 20.15, в соответствии с которой Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.
Следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации проводят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции.
Данный орган возглавляет первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, Председатель Следственного комитета в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его структурных подразделений утверждает их структуру и штатное расписание, а также определяет полномочия структурных подразделений. Работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являются прокурорскими работниками.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»1 № 1004 от 01.08.2007 г. (в ред. от 04.01.2009 г.), изданным в соответствии со статьей 11 Закона о Прокуратуре, установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации в количестве 58521 единицы, в том числе предельная штатная численность системы Следственного комитета в количестве 16656 единиц (без военнослужащих и гражданского персонала военных следственных органов Следственного комитета), включая руководителей следственных органов Следственного комитета в количестве 3500 единиц.
Таким образом, в данном параграфе мы рассмотрели особенности правового регулирования государственной службы в органах Прокуратуры. На основании изложенного можно сделать вывод, что на сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом, который необходимо устранить в ближайшее время.
Глава 2. Прохождение государственной службы в органах Прокуратуры
2.1. Условия и порядок приема на государственную службу в органы Прокуратуры
В современной России прохождение государственной службы является сложным правовым явлением и связано с комплексом социально-экономических отношений. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, прохождение государственной службы – непрерывный процесс. Все ее основные этапы должны быть тщательно регламентированы. Без соблюдения нормативных требований, предъявляемых к разным ее этапам, трудно обеспечивать высокий уровень организации службы и эффективность управленческого труда1.
Д.Д. Семенчуков в качестве основных этапов службы в органах прокуратуры выделяет следующие: поступление на государственную службу, присвоение классных чинов, аттестация, процедуры поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности, прекращение службы2.
Однако, на наш взгляд, к этапам прохождения службы помимо указанных выше ввиду их особой значимости также относятся принятие присяги и обучение сотрудников, имеющих непродолжительный стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.
Законом о Прокуратуре определяется совокупность условий, соблюдение которых необходимо при решении вопроса о зачислении на службу в органы и учреждения прокуратуры.
Статья 40.1 Закона о Прокуратуре устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в высшем образовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию. Высшее образование предполагает совокупность систематизированных знаний в области юриспруденции и основанных на них практических навыков, позволяющих выполнять служебные обязанности прокурора или следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Данное обстоятельство удостоверяется наличием диплома о высшем образовании установленной формы.
В наибольшей мере критерием подготовки по юридической специальности для работы прокурором и следователем прокуратуры считается учеба в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры РФ, в институтах прокуратуры в составе Московской правовой академии, а также в Уральской государственной юридической академии и Саратовской государственной академии права. Это связано с наличием в названных, а также в некоторых других высших учебных заведениях специализации, необходимой для работы в органах прокуратуры1.
В настоящее время дискуссионным является вопрос о возможности признания высшего юридического образования, полученного в негосударственном образовательном учреждении.
В кадровых подразделениях органов прокуратуры, как правило, дипломы о высшем юридическом образовании, полученном в негосударственном образовательном учреждении, не признаются. Какого-либо официального разъяснения по данной проблеме, однако, не имеется.
В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Закона РФ от 22.08.1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2 право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи высшему учебному заведению лицензии. Согласно пункту 7 указанной выше статьи государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также ступени высшего профессионального образования и квалификации (степени).
Непризнание диплома негосударственного образовательного учреждения представляется неверным, поскольку в законодательстве не содержится каких-либо различий между государственными и негосударственными образовательными учреждениями.
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании»1 № 3266-1 от 10.07.1992 г. (в ред. от 27.12.2009 г.) формальных препятствий к признанию дипломов о высшем образовании может быть только два: отсутствие у учебного заведения высшего профессионального образования лицензии на образовательную деятельность и документа, подтверждающего его государственную аккредитацию. Этими документами в определенной степени подтверждается государственный стандарт образования и тем самым качество обучения. Других формальных ограничений в законодательстве Российской Федерации не имеется2. Однако в случае отсутствия у высшего образовательного учреждения лицензии или государственной аккредитации оно не имеет права выдавать документы об образовании, выданные дипломы в данном случае признаются недействительными.
Закон о Прокуратуре в статье 40.1 допускает, что на должности прокуроров и следователей в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений. Такое исключение является адекватной реакцией законодателя на изменения в состоянии и тенденциях развития законности, а также учет реальных возможностей в ближайшей перспективе полностью удовлетворить потребности органов прокуратуры в кадрах с высшим юридическим образованием, особенно в отдаленных регионах страны.
В соответствии с частью 2 статьи 40.1 данного Закона лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
- имеет гражданство иностранного государства;
- признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
- лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
- имело или имеет судимость;
- имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;
- состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.
Кроме того, в соответствии со статьей 4 Закона о Прокуратуре прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Служащие прокуратуры не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
Данный нормативный акт, определяя статус прокурорского работника, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, которых работник органов прокуратуры не имеет, пока состоит на службе.
Ограничения, установленные законом, действуют при прохождении службы в органах прокуратуры, а также при поступлении на службу, т.е. относятся к гражданину, который еще не стал работником органов прокуратуры.
Таким образом, существующие ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры РФ, имеют легитимный характер, они оправданны и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина. Специфический смысл и объем ограничений можно интерпретировать с учетом особых связей между государством и прокурорским работником, а именно публично-правовых отношений службы и верности.
Однако, на наш взгляд, круг ограничений, указанных в рассматриваемом законе, не отвечает объективным требованиям, предъявляемым российским обществом к служащим органов и учреждений прокуратуры, и создает возможность для коррупционных проявлений в органах прокуратуры РФ.
Ограничения и запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, предназначены для установления препятствий для злоупотребления властными полномочиями и создания условий для независимости служебной деятельности от групп давления. Кроме того, они гарантируют осуществление работником прокуратуры своих прав и призваны обеспечить эффективную служебную деятельность. Поэтому необходимо расширить и конкретизировать круг ограничений и запретов при прохождении службы в данных органах. В связи с этим было бы целесообразно дополнить статьи 40.1 и 40.2 Закона о Прокуратуре отмеченными в законодательстве о государственной службе ограничениями и запретами, детально их разработать и применить к работникам органов и учреждений прокуратуры1.
При оформлении на службу в органы прокуратуры прокурорские работники должны быть ознакомлены с ограничениями, которые они обязаны соблюдать при осуществлении своей профессиональной деятельности.
Как показывает проведенный анализ, систематизированные перечни профессиональных качеств прокуроров и следователей законодательно не определены. Результаты анализа и обобщения аттестационной работы, тестирования прокуроров и следователей показывают, что в них в различной мере отражены требования общего характера, которые соотносятся с требованиями, предъявляемыми ко всем прокурорским работникам.
В аттестационной характеристике, других соответствующих документах обычно отмечаются добросовестность, дисциплинированность, принципиальность и объективность, внимательное и уважительное отношение к гражданам, корректность, вежливость, отзывчивость и тактичность, скромность, трудолюбие, требовательность к себе и самокритичность, исполнительность, прилежность и аккуратность.
Помимо этих нравственных свойств личности при установлении соответствия служащего органов прокуратуры определенной должности оцениваются профессиональные качества, соответствующие функциональным задачам, особенностям профессиональной деятельности в соответствующей сфере (участие в суде, надзор за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), с учетом иерархического уровня органа прокуратуры в прокурорской системе.
Определенные индивидуальные психологические особенности личности прокурора или следователя необходимы для их профессиональной состоятельности, такие как высокая работоспособность, энергичность, воля, основные черты темперамента, интеллект, инициативность, настойчивость в достижении целей при осуществлении служебных функций, целеустремленность, уравновешенность, общительность и умение устанавливать психологический контакт, способность мыслить творчески, вдумчивость.
Для прокуроров – руководителей соответствующих органов прокуратуры, их структурных подразделений, а также следователей – руководителей следственно-оперативных групп (бригад) наряду с обозначенными моральными и профессиональными качествами важное значение имеет способность руководить коллективом: умение инструктировать, осуществлять контроль за исполнением поручений подчиненными, практически повседневно обучать их на рабочем месте, способность влиять на формирование и поддержание надлежащего психологического климата в коллективе.
Для кандидатов на должность прокурора или следователя прокуратуры в качестве критерия пригодности выделяется безупречная репутация. С учетом особого характера условий работы в органах и учреждениях прокуратуры, напряженности и интенсивности труда прокурорских работников, нередко связанных с риском для жизни и здоровья, других объективных обстоятельств, к кандидатам на эти должности предъявляются определенные требования по состоянию их здоровья. Такие лица проходят медицинское обследование.