Приказная система: основные этапы эволюции, структура и принципы деяельности в Московском государстве.

Содержание


Введение
§1. Причины возникновения и отличительные черты приказной системы в России в XV – XVI вв.
§2. Формирование приказной системы в России
Глава II. Структура и принципы деятельности приказов
§ 1. Организация и сферы деятельности приказной системы
§ 2. Приказная бюрократия, ее структура и принципы деятельности
Заключение
Источники и литература

Приказная система: основные этапы эволюции, структура и принципы деяельности в Московском государстве.

Из дворцовых «путей», входивших в состав дворцово-вотчинного управления, в рассматриваемый период вы делился в самостоятельное дворцовое ведомство приказного типа только старинный «конюшенный путь». Большинство историков, занимавшихся вопросом создания приказной системы, относило его создание к последним годам княжения Ивана III. Ёще В. И. Сергеевич, отметив наличие нескольких конюших единовременно до 1496 г., заявлял, что учреждение специального чина «боярина-конюшего» было нововведением Ивана III и связано было с учреждением Конюшенного приказа162. Действительно, с 1496 г. мы не встречаем более в источниках нескольких конюших сразу. Само название «Конюшенный приказ» впервые встречается лишь в !599 г., «конюшенная изба» встречается в актах середины XVI в9. Но, как мы отмечали выше, по одному упоминанию в источниках «приказа» или «избы» нельзя делать вывод о возникновении именно в это время того или иного приказа. В том же самом 1495—1496 году, когда согласно Шереметевскому списку чин конюшего был пожалован боярину А. Ф. Челяднину, впервые встречается в источниках «конюшенный дьяк». Штатный состав Конюшенного приказа как учреждения сложился, таким образом, уже в конце XV в. В XVII в. в ведении руководителей Конюшенного приказа находились стремянные конюхи, стряпчие конюхи, столповые приказчики, задворные конюхи. Все эти лица принадлежали к поместному служилому дворянству.
Столь раннее преобразование конюшенного пути в ведомство приказного типа можно объяснить особым значением, которое имел этот путь в общей системе дворцового хозяйства еще в предшествующий период и значение которого еще более возросло и приобрело государственное значение в связи с развитием конного поместного дворянского ополчения. Этим, видимо, объясняется высокое положение «боярина-конюшего» при дворе московских государей, пожалование в этот чин представителей из родовитой боярско-княжеской аристократии. При Иване III должность конюшего исполняли последовательно А. Ф. Челяднин и его сын И. А. Челяднин, происходившие из старинной московской боярской фамилии.
Выделение ряда других дворцовых путей в приказы — дело более позднего времени — конца XVI — начала XVII в., когда окончательно восторжествовал принцип приказного управления над принципом управления через систему личных поручений по управлению. Возможно, что в 50-х годах XVI в. возник специальный дворцовый Постельный приказ. Подобно тому как в духовной грамоте Ивана Ш выделяется специальная «казна» конюшего, так и в 1547 г. упоминается «Постельная палата с казною». В рассматриваемое время постельничие стояли во главе личной великокняжеской (царской) канцелярии, хранили особую «путную» (походную) печать. В «казне» у постельничих хранился личный государев архив, и в том числе рукописные и печатные книги.
Реорганизация системы дворцового управления, связанная с расширением его управленческих функций и приведшая к образованию ряда дворцовых ведомств приказного типа, была первым этапом в процессе формирования централизованного государственного аппарата.
История образования большинства первых государственных приказов показывает, что их невозможно привязать генетически только к одному из ранее существовавших органов управления, например к Казне. Образование первых государственных приказов было результатом синтеза деятельности ряда органов управления (Большого Дворца, государевой Казны, областных дворцов, боярской думы), причем путь образования каждого отдельного приказа имел свои отличия и специфические особенности.
Наметившаяся с конца XV — начала XVI в, специализация дьяков по отдельным отраслям управления является исходным моментом в процессе образования первых государственных приказов. Как следствие этой специализации была передача дьяку (или группе дьяков) внутри многофункционального ведомства (Дворца, Казны) в качестве приказа -поручения ведения делопроизводства по какой-либо одной определенной отрасли управления. Сохраняя внешне форму личного приказа-поручения, дьяческий приказ-поручение в то же время уже представлял собой эмбрион образующегося учреждения ведомственного профиля, характер которого не менялся от того, что дьяк, возглавлявший его, получал новое назначение и терял с ним всякую связь. Оставались дела, которыми продолжал заниматься его преемник, оставался штат из подьячих, которые обслуживали это образующееся ведомство.
Дьяческие приказы-поручения играли роль своеобразных ведомственных отделений в канцеляриях дворцовых приказов. Поскольку дьяки, возглавлявшие эти ведомственные отделения, числились в штатах Дворца или Казны и как таковые продолжали заниматься (хотя и в меньшей степени) разнообразными делами, подлежавшими общему ведению дворцовых органов, у новых создающихся ведомственных дьяческих приказов-поручений их основная сфера деятельности была нередко завуалирована делами, по своему характеру не относящимися к компетенции этого дьяческого приказа-поручения.
Вторым этапом образования ряда таких приказов было постепенное сосредоточение в дьяческом приказе-поручении всех дел, которые по своему характеру соответствовали профилю его деятельности и которыми до этого ведали в той или иной степени другие органы управления. Но сосредоточение в дьяческом приказе поручений всего делопроизводства по какой-либо одной отрасли государственного управления меняло в свою очередь характер и значение дьячего приказа-поручения, превращая его из внутреннего неведомственного отделения канцелярии одного из дворцовых органов в ведомство государственного значения. Следующим шагом, следовательно, должно было явиться выделение дьяческого ведомства из состава дворцовых органов и превращение его в самостоятельное государственное учреждение. Выделение особых ведомственных дьячих «изб» из состава Казны или Дворца было, таким образом, не началом процесса образования первых государственных приказов, а его завершающим этапом, во время которого окончательно оформился штат этих приказов, их компетенция, ликвидировалась их генетическая связь с органами, в недрах которых они формировались. Именно таким был путь образования Разрядного, Ямского, Холопьего и ряда других приказов.
Глава II. Структура и принципы деятельности приказов
§ 1. Организация и сферы деятельности приказной системы
Как подробно было описано в первой главе, приказы частью выросли вокруг прежних должностей удельной эпохи, а частью появились вновь для заве­дования делами уже чисто государственного значения, для которых в удельную эпоху не было никаких особых должностей. С расширением владений великого князя Московского расширилось и его дворцовое хозяйство, умножилось количество дел у тех лиц, которые им заведовали, и прежде всего у дворецкого. Одному ему и даже с помощником было уже не под силу справляться со всеми делами, и поэтому мало-помалу около него выросло целое учреждение со штатом дьяков и подьячих, с книгами и столбцами, получившее название приказа Большого дворца. Название Большого дворца этот приказ получил в противоположность другим приказам — «дворцам», которым на первых порах поручалось управление делами новоприсоединенных земель и княжеств. Таковы были приказы дворцов Нижегородского, Дмитровского, Ростовского, Тверского и Рязанского. С течением времени, однако, эти дворцы упразднились, и дела их распределены были между другими приказами, в том числе и приказом Большого дворца. Исключение представил приказ Казанского (и Мещерского) дворца, в котором сосредоточено было высшее управление областями царств Казанского, Астраханского и Сибирского.
Приказ Большого дворца заведовал содержанием дворца и теми людьми и местностями, которые доставляли это содержание. Таковы были: дворцовые села и разные оброчные имущества, московские ремесленные слободы, работавшие на дворец. Кроме того, в приказе Большого дворца судились те самые лица, которые освобождены были от суда наместников и волостей (преимущественно духовенство) и которых судил сам великий князь или его боярин введеный (дворецкий чаще всего бывал таким введеным, особо уполномоченным боярином). К приказу Большого дворца примкнули и стали к нему в подчиненное положение дворы: Кормовой, Хлебенный и Сытенный. В этих приказах сосредоточилось заведование теми делами, которые в удельное время подлежали ведению стольника и чашника, — около боярина-конюшия вырос в XVI веке приказ Конюший; соответствующие приказы образовались около ловчия и сокольничия. На мес­то казначея удельной эпохи, принимавшего и хранившего княжеские доходы впредь до распоряжения князя, с образованием Московского государства, с увеличением поступлений и расходов и отчетности по ним, возник целый ряд приказов, а именно: приказ Большой казны, который под управлением боярина казначея собирал и хранил преимущественно прямые налоги и ведал судом и управой гостей и торговых людей; ему подчинен был Денежный двор, где чеканилась монета; приказ Большого прихода, который ведал преимущественно таможни, мосты и перевозы, а также московские лавки, которые давали правительству большие доходы; и, наконец, так называемые чети, или четверти, взявшие на себя во второй половине XVI веке в известных районах государства прием и учет прямых (и некоторых косвенных) налогов, в том числе и оброков, заменивших кормы наместников и волостелей, а в связи с этим — и высший суд над податными людьми этих районов (четверти, по-видимому, возникли как ответвления приказа Большой казны и были первоначально столами, или повытьями в этом приказе).
Но особенно творческая работа жизни проявилась в сфере государственного управления в собственном смысле. Для этого управления в удельное время не было никаких центральных органов, помимо князя и его думы. Теперь эти органы вырастают один за другим. Таким образом, возникает особый Посольский приказ, или особая канцелярия при государе и его думе по иностранным делам, которой заведует думный посольский дьяк. В этой канцелярии хранятся получаемые бумаги и изготовляются отпускаемые, находится целый штат дьяков, подьячих и переводчиков. Образование такого учреждения было вполне естественно. Пока Московский князь был мелким владетелем, у него не могло быть большой и сложной дипломатической переписки. Не так стало, когда этот князь превратился в правителя огромного государства.
Уже у Ивана III завязались оживленные отношения с соседями и даже отдаленными государствами Европы, и накопилось несколько ящиков дипломатических бумаг, которые по роду дел назывались немецким, волошским и т. д. и были отданы на хранение казначею. Чем дальше, тем более развивались дипломатические отношения, росла переписка и увеличивалось количество бумаг. В конце концов царь Иван Васильевич приказал в 1565 году построить особую Посольскую избу и сосредоточить в этой избе все делопроизводство по иностранным отношениям и весь архив. Таким же путем возникли и другие канцелярии думы — Разряд и Поместный приказ. В удельную эпоху все служебные назначения делались князем по совету с боярами или единолично. Таких назначений не могло быть особенно много, и потому не возникало надобности в особой кан­целярии для записи этих назначений. Иное дело стало, когда под властью Московского князя объединилась вся великая Русь, оказались сотни мест и должностей, кото­рые приходилось замещать, понадобилось давать сотни всяких поручений и т. д. Тут уже нельзя было без записей, без предварительного составления проектов служебных назначений к докладу государю и боярам10. Эти записи и эти проекты стали необходимыми в силу требований местничества. Все это вызвало возникновение особой канцелярии при государе и думе — Разряда под управлением думного дьяка. Когда началась усиленная вербовка военнослужащих людей, то понадобилось вести списки этих людей и их денежных и поместных окладов. Это делопроизводство сосредоточилось также в Разряде. Через Разряд же шли различные распоряжения по обороне государства, по ведению военных действий, по управлению некоторыми окраинными городами, имевшими стратегическое значение. Для регистрации и учета земель, которые шли в раздачу военнослужащим людям при государе и думе, возникла третья канцелярия — Поместный приказ под управлением особого, иногда думного, дьяка.
Выяснившаяся потребность в создании особого пе­шего войска — стрельцов — вызвала к жизни и особый Стрелецкий приказ специально для набора и снабжения всем необходимым этого войска. С введением артиллерии возникло и особое специальное учреждение для литья пушек и ядер и заведования артиллеристами — Пушкарский приказ. Такие же специальные учреждения появились и для изготовления холодного оружия — приказы Оружейный и Бранный. В удельную эпоху великий князь сам с боярами разбирал тяжбы и иски, связанные с существованием холопства, важные уголовные и гражданские дела, переходившие к нему прямо в силу так называемых несудимых грамот. Теперь управиться ему со всеми этими делами стало немыслимо, и потому в центре возникают особые приказы для разбора таких дел — Холопий, Разбойный, судные приказы Владимирский. Московский, Дмитровский и Рязанский. Разнообразные отрасли государственного управления вследствие его осложнения получают теперь особые учреждения, которыми заведуют особые лица с дьяками и подьячими. Таким образом, возникают приказы Ямской, который заведует ямской гоньбой и ямщиками во всем государстве; Каменный, который заведует казенными постройками; приказ Книгопечатного дела, Челобитенный с 1550 года (комиссия по принятию прошений на Высочайшее имя) и т. д.
Число приказов постоянно увеличивалось: от тридцати в конце XVI в. до восьмидесяти в конце XVII в. Приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного времени без определенного плана и последовательности, была чрезвычайно громоздкой и запутанной. В. О. Ключевский метко сравнил ее с хаотичной дворцовой застройкой: «Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы»11. Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на отраслевые, территориальные и дворцовые. В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на сословные, военные, судебно-полицейские и финансовые.
Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот.
Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей «по отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава армии, администрации, приказов, составляли «смотренные списки» служилых людей, отмечая, кто из них в «естях» (присутствует), а кто - в «нетях» (отсутствует).
Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти «земских метельщиков».
К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных «полков иноземного строя» появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.
Судебно-полицейские функции выполняли Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были «мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье»12. Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.).
Торговлей и финансами ведал приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые «чети» или «четверти». Несмотря на свое возникновение в середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов  занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.
Отдельную группу составляли территориальные приказы. Собственно говоря, территориальный принцип прослеживался даже в деятельности «четей», или «четвертей», которые обладали не только финансовыми, но и административными правами по отношению к тяглому населению подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями.