Государственное регулирование земельных отношений

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. АКТУАЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1 Понятие и общая характеристика государственного регулирования
1.2 Правовые функции государственного регулирования земельных отношений
Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
2.1. Органы общей и специальной компетенции, осуществляющие государственное регулирование земельных отношений
2.2. Правовое содержание государственного земельного кадастра. Виды землеустройства. Мониторинг земель
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

Государственное регулирование земельных отношений

К организационно-правовым методам регулирования земельных отношений следует относить: обеспечение безопасного использования земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра земель, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель.
Министерства и ведомства, не наделенные по новой Конституции функциями самостоятельного регулирования земельных отношений, осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
Как правило, эти функции закреплены в Положениях об этих министерствах и ведомствах. Так, в Постановлении Правительства РФ от 18 июля 2000г. № 537 «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» сказано, что она является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющей специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель18.
Возложить на указанную Федеральную службу России осуществление функций упраздненного Госкосзема, передав в ее ведение все территориальные органы Госкомзема и организаций, в него входящих.
В ведении Службы находятся государственные унитарные предприятия и организации по земельным ресурсам и землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и аэрофотогеодезическим изысканиям.
В своей деятельности это орган руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Правительства РФ, а также настоящим Положением. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
Основными задачами Службы являются: осуществление государственной политики в регулировании земельных отношений и проведения земельной реформы государственное управление земельными ресурсами РФ; подготовка законодательных и других нормативных правовых актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений; прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов; зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель; проведение землеустройства; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов; проведение государственной кадастровой оценки земель, в том числе и для целей налогообложения; разработка и реализация государственных и региональных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональным использованием и охраной земель и т.д.
На сегодняшний день существует разграничение полномочий органов Российской Федерации и ее субъектов. Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская19, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к выводу, что реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику.
Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции РФ (преимущественно гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много. Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, изменились.
Земельный кодекс РФ в ст. ст. 9 - 11 разграничил полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений. При этом перечень полномочий остается открытым.
Разграничив компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, ЗК РФ в ст. 9 отнес к ведению Федерации:
- установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации;
- установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков. Согласно п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ или иным федеральным законом;
- государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.
- установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. Основания изъятия земельных участков установлены в ст. 49 ЗК РФ, условия и порядок изъятия земельных участков - в ст. 55 ЗК РФ;
- изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа;
- разработку и реализацию федеральных программ использования и охраны земель. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации. Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации";
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ);
- иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ, федеральными законами.
Ст. 10 ЗК РФ закрепляет перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области земельных отношений. При этом следует отметить, что в данном случае, равно как и в ст. 9, речь идет скорее о полномочиях органов государственной власти, так как именно органы государственной власти и органы местного самоуправления могут быть наделены властными полномочиями, являющимися важнейшим элементом их компетенции. При этом в данной статье, равно как и в предыдущей, перечень полномочий является открытым, т.е. субъекты РФ могут быть наделены и иными полномочиями, которые не отнесены к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Данное обстоятельство позволяет наделять органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации иными полномочиями в рамках предметов совместного ведения. Как было указано в комментарии к ст. 9, названные полномочия реализуются органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ.
К указанным полномочиям относится резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации. При этом положениями п. 10.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"20 установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют данное полномочие самостоятельно за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Одним из полномочий субъектов Российской Федерации согласно положениям комментируемой статьи является разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации. В качестве примера подобных программ можно привести:
- среднесрочную городскую целевую программу "Развитие земельной реформы в г. Москве на 2007 - 2009 годы", утв. Постановлением правительства Москвы от 31 июля 2007 г. N 653-ПП21;
- региональную целевую программу "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Ленинградской области на 2008 - 2010 годы", утв. Законом Ленинградской области от 21 декабря 2007 г. N 186-оз22;
- областную целевую программу "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на территории Воронежской области (2007 - 2011 годы)", утв. Постановлением Воронежской областной Думы от 3 июля 2003 г. N 649-III-ОД, и др.
Как следует из приведенных примеров, программы субъектов Российской Федерации могут быть утверждены различными актами - как актами высших исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов РФ, так и законами субъектов РФ. При этом разрабатываются и реализуются указанные программы, как правило, органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.
От имени субъектов РФ рассмотренные полномочия осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, структура которых согласно ч. 4 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно п. "д" ч. 2 ст. 21 данного Федерального закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, существенно затруднено ввиду изрядно затянувшегося процесса разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами, а также отграничения от них земель, находящихся в муниципальной и частной собственности.
Проанализируем, например, Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 2008 года № 278-47 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга»23.
Данный закон устанавливает разграничения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга.
Как следует из содержания закона, к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере земельных отношений относятся:
1) принятие законов Санкт-Петербурга, регулирующих земельные отношения, в пределах компетенции Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации;
2) установление порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Санкт-Петербурга;
3) установление случаев изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Санкт-Петербурга из земель, находящихся в собственности Санкт-Петербурга и муниципальной собственности;
4) установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства;
5) принятие решений о создании региональной информационной системы, содержащей сведения об объектах недвижимости и объектах землеустройства;
6) осуществление иных полномочий в сфере регулирования земельных отношений в соответствии с действующим законодательством.
К полномочиям же Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений в соответствии с данным законом относятся:
1) осуществление планирования и организация рационального использования земель на территории Санкт-Петербурга (далее - земли) в целях совершенствования распределения земель согласно перспективам развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель в Санкт-Петербурге;
2) осуществление регионального мониторинга земель;
3) разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель;
4) проведение инвентаризации земель;
5) принятие решений о проведении работ по территориальному землеустройству на землях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга и(или) собственность на которые не разграничена;
6) утверждение границ земельных участков в соответствии с действующим законодательством;
7) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Санкт-Петербурга, распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, если иное не предусмотрено федеральным законодательством;
8) установление порядка условий и сроков внесения арендной платы за используемые земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга и(или) собственность на которые не разграничена;
9) установление предельных максимальных цен (тарифов, расценок, ставок) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства и индивидуального жилищного строительства;
10) изъятие, в том числе путем выкупа, земель для государственных нужд Санкт-Петербурга, а также в случаях ненадлежащего использования земельных участков;
11) резервирование земель для государственных нужд Санкт-Петербурга;
12) осуществление земельного контроля за использованием земель, а также установление порядка его осуществления;
13) организация взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с федеральными органами исполнительной власти в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга;
14) создание и эксплуатация в установленном порядке региональной информационной системы, содержащей сведения об объектах недвижимости и объектах землеустройства;
15) иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законами Санкт-Петербурга.
Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений - Земельным кодексом РФ и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными Законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом24.
Следует отметить, что участие субъектов Федерации в принятии решений федеральными органами власти является важнейшим принципом федерализма. Формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти двух уровней должны развиваться в направлении повышения роли субъектов РФ в механизмах согласования, детализации процедуры выражения и учета интересов субъектов РФ. Федерация могла бы делать ставку не на детальное разделение совместных полномочий, а на совершенную, открытую и стабильную процедуру выработки решений по предметам совместного регулирования. Думается, что именно такой подход к совершенствованию правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения наиболее рационален.
Участие субъектов Федерации в принятии решений федеральными органами власти является важнейшим принципом федерализма. Формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти двух уровней должны развиваться в направлении повышения роли субъектов РФ в механизмах согласования, детализации процедуры выражения и учета интересов субъектов РФ. Федерация могла бы делать ставку не на детальное разделение совместных полномочий, а на совершенную, открытую и стабильную процедуру выработки решений по предметам совместного регулирования. Думается, что именно такой подход к совершенствованию правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения наиболее рационален.
2.2. Правовое содержание государственного земельного кадастра. Виды землеустройства. Мониторинг земель
Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель РФ, местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.
Государственный земельный кадастр является основой, а по некоторым вопросам частью государственных отраслевых кадастров (водного, лесного, экологического, горного).
Сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при использовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий по использованию и охране земель.
Назначение земельного кадастра состоит также в том, чтобы вести учет и оценку прочно связанной с землей недвижимости: строений, сооружений и других имущественных объектов, расположенных на земельном участке. Это новое направление в ведении земельного кадастра впервые определено Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость".
Земельный кадастр предназначен для обеспечения местных администраций, других государственных органов и заинтересованных организаций, а также граждан сведениями о земле в целях организации ее рационального использования и охраны; регулирования других земельных отношений, землеустройства, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятельности.
Владельцу земли важно знать, соответствует ли его фактическое владение тем официальным данным, которые зафиксированы (зарегистрированы) в документах земельного кадастра. Если эти данные имеют какие-либо расхождения с фактами, их требуется устранить во избежание последствий для пользователя земли.