Государственный финансовый контроль: организация и пути повышения действенности.

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ
Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ЕГО СУЩНОСТЬ
1.1 Объективная необходимость государственного финансового контроля в функционировании государства
1.2 Правовая основа осуществления государственного финансового контроля
1.3 Органы государственного финансового контроля
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
2.1.Анализ реализации видов и форм государственного финансового контроля в условиях рынка
2.2. Основные показатели, определяющие эффективность государственного финансового контроля
2.3. Проблемы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
3.1. Направления совершенствования организации государственного финансового контроля.
3.2.Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в современных условиях
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАУРЫ………..82
ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………86

Государственный финансовый контроль: организация и пути повышения действенности.

404 403,2
121,7
404524,9
Занижение доходов бюджета
683 609,7
80 503,0
1 043 539,3
1807652,0
Завышение расходов бюджета
774 651,7
230 528,3
138 546,3
1143726,3
Иные виды
-
-
38 828,8
38828,8
В целом, в ходе контрольных мероприятий в 2008 г. установлены финансовые нарушения на общую сумму 6 008 764,6 тыс. рублей, а именно:
     1) использование бюджетных средств с нарушениями действующего  законодательства в сумме  4 192 015,1 тыс. рублей;
     2) незаконное использование бюджетных средств в сумме   595 835,1 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование бюджетных средств в сумме  85 402,9 тыс. рублей;
     3) завышение расходов бюджета Санкт-Петербурга в сумме   138 546,3 тыс. рублей;
     4) занижение доходов бюджета Санкт-Петербурга в сумме   1 043 39,3 тыс. рублей;
     5) иные виды нарушений в сумме 38 828,8 тыс. рублей.     
Анализ выявленных нарушений показывает, что нецелевое использование бюджетных средств сейчас переходит на второй план, уступая место таким нарушениям как неэффективное, неэкономное использование финансовых средств, бесхозяйственность, просчеты в принимаемых решениях.
      Распределение проведенных контрольных мероприятий по объектам проверок в 2008 году представлено на диаграмме (рис. 2.5):
Рис.2.4. Удельный вес объектов проверок в общем количестве контрольных мероприятий
Можно сказать, что предпочтение при проверках отдается проверкам внутригородских муниципальных образований. На втором месте стоят Отраслевые органы власти Санкт-Петербурга. На третьем –Санкт-Петербургские государственные учреждения.
        Динамика финансовых нарушений, выявленных Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга за период  2007 - 2008 гг., представлена на диаграмме (рис. 2.6):
 
Рис.2.5      Выявленные финансовые нарушения
Приведенная диаграмма свидетельствует о том, что в 2007 году формирование плана контрольных мероприятий осуществлялось без  системного и комплексного подхода, который бы обеспечивал единую систему контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга.
Так в 2007 году наряду с проверками главных распорядителей проводились проверки отдельных школ, поликлиник, детских садов, профессионального училища, которые получали бюджетные ассигнования в малых объемах.
Таким образом, в основном, использовался такой метод как наблюдение (мониторинг) - соблюдение установ­ленных правил и нормативов.
Так же следует остановиться на таких методах ГФК как анализ финансово-хозяйственной деятельности и ревизия.
Анализ финансовой деятельности как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.
Ревизия — наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.
Ревизии могут быть полные и частичные; комплексные и тематические; плановые и внеплановые; документальные и фактические (т.е. проверка не только документов, но и наличия денег и товарно-материальных ценностей). Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также различными государственными  и негосударственными органами контроля (КРУ Минфина РФ Казначейство, Центробанк, аудиторские службы). Результата ревизии оформляются актом, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности.
Можно сделать вывод, что основными формами контроля, проводимого Счетной палатой являются тематические проверки и наблюдение. Сейчас все большую актуальность приобретают тематические проверки целевого и эффективного расходования средств.
Проблемой государственного финансового контроля является то, что в нашей стране взаимодействие органов внутреннего и внешнего контроля законодательно и нормативно пока никоим образом не регламентировано. Существуют только установки по ранжированию этих органов и установлению полномочий одних органов в отношении других [30].
Так, закон о Счетной палате РФ предусматривает, что все государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетная палата вправе привлекать к участию в своих мероприятиях другие контрольные органы.
Так же хочется отметить, что внешние контрольные мероприятия, проводимые Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга практически не имеют связи с внутренним контролем на проверяемых объектах. В материалах контрольных мероприятий эта тема никак не отражена.
Сейчас Счетная палата Санкт-Петербурга сотрудничает с различными государственными органами, но в самой меньшей степени с контрольными. Палатой заключены соглашения о сотрудничестве и взаимодействии со многими министерствами, ведомствами и организациями. Среди них нет, однако, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, еще некоторых контрольных служб.
А в отношении внимания счетной палаты к состоянию внутреннего контроля в проверяемых бюджетных учреждениях показателен такой пример.
Анализ опубликованных материалов пятидесяти проверок Счетной палатой Санкт-Петербурга проверок использования средств бюджета показал, что в двух третях отчетов вопросы состояния ведомственного контроля вообще не отражены. И только в шести случаях дана оценка влияния внутреннего контроля на состояние расходования средств.
     Выводы палаты о нарушениях, носящих организационно-правовой характер и влекущих соответствующие финансовые нарушения,  отраслевыми органами исполнительной власти учитываются при формировании проектов бюджета на соответствующий финансовый год.   В 2008 году материалы проверок послужили основанием для разработки органами исполнительной власти Санкт-Петербурга следующих нормативных правовых документов:
     - Управлением социального питания разработан проект закона Санкт-Петербурга «О социальном питании в Санкт-Петербурге», который будет направлен на урегулирование многообразных общественных отношений, возникающих в системе социального питания и позволит более четко определить права и обязанности всех участников этих отношений, приоритеты и основные направления государственной политики в сфере социального питания, а также определит правовые основы для деятельности исполнительных органов власти и дальнейшего развития системы  социального питания в Санкт-Петербурге;
     - Комитетом по труду и занятости населения разработан проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в учреждениях, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти», который в настоящее время проходит стадию согласований в органах исполнительной власти Санкт-Петербурга.
Итоги деятельности Счетной палаты в 2000-2008 годах свидетельствуют об эффективности ее работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет сделать вывод о том, что Счетная палата стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.
Но, вместе с тем,  Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга  можно порекомендовать:
     - усилить осуществление государственного финансового контроля, в том числе за счет взаимодействия с контрольными и правоохранительными органами Санкт-Петербурга, наделенными правами привлечения к административной и уголовной ответственности должностных лиц органов государственной власти за ненадлежащее исполнение бюджетных полномочий;
     - при планировании текущей деятельности палаты обеспечивать проведение целостного и взаимоувязанного комплекса по осуществлению контроля по наиболее важным отраслям городского хозяйства, в том числе с применением аудита эффективности использования выделяемых бюджетных ассигнований;
- продолжить работу по совершенствованию информационного обеспечения экспертно-аналитической деятельности Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, с целью увеличения объемов данных по исполнению бюджетов, поступающих в палату в электронном виде, что позволит повысить оперативность осуществления функций государственного финансового контроля.
2.2. Основные показатели, определяющие эффективность государственного финансового контроля
Вопросы эффективности государственного финансового контроля в настоящее время приобретают все большую актуальность, так как необходимо повышение эффективности функционирования системы государственного управления, прозрачности бюджетной политики и результативности бюджетных расходов.
Эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов. Эффективность методов государственного финансового контроля в большей степени обусловлена системой его организации.
Исходным пунктом разработки методологии эффективности государственного финансового контроля является выявление критериев измерения. Эффективность финансового контроля должна проводиться по всем видам: общегосударственному, муниципальному, ведомственному, внутрихозяйственному (внутрифирменному), независимому, общественному.
На наш взгляд, такими критериями являются:
1.Экономичность:
-коэффициент экономической эффективности (количественный) – соотношение объема средств, восстановленных в бюджеты, к общей численности сотрудников контрольно-счетного органа.
2.Действенность
-коэффициент степени охвата контролем (суммарный) –соотношение объема расходов, охваченных проверкой к общему объему бюджета по расходам;
-коэффициент степени охвата контролем (количественный)- соотношение количества бюджетополучателей, охваченных контролем, к общему числу бюджетополучателей.
3.Результативность
-коэффициент выявляемости (количественный)- соотношение объема выявленных финансовых нарушений к общей численности сотрудников анализируемого органа;
-коэффициент возвратности –соотношение объема восстановленных в бюджет средств, израсходованных с нарушениями, и общего объема финансовых нарушений.
4.Интенсивность
-коэффициент персональной нагрузки (количественный)- соотношение количества проверенных объектов и численности анализируемого органа
-коэффициент персональной нагрузки (суммарный)- соотношение объема проверяемых средств за период времени и численности анализируемого органа.
Таким образом, для оценки эффективности государственного финансового контроля полезнее и обоснованнее говорить об оценке качества работы органов финансового контроля, искать ее показатели. Круг таких показателей можно определить путем разработки федеральных и ведомственных стандартов, как это сделано в отношении аудиторской деятельности [28]. Разнообразные попытки определить эффективность деятельности органа государственного контроля оказываются продуктивными только в одном случае, когда выявлены нарушения, измеримые в денежных единицах, а незаконно израсходованные средства возмещены полностью или хотя бы частично.
Проведенный анализ выявленных нарушений Счетной палатой Санкт-Петербурга показывает, что нецелевое использование бюджетных средств сейчас переходит на второй план, уступая место таким нарушениям как неэффективное, неэкономное использование финансовых ресурсов.
Определение эффективности использования бюджетных или иных средств их получателями, распоряжения государственной собственностью –одна из основных задач органов контроля. Оценка эффективности бюджетных расходов имеет строго декларативный характер. Происходит все это потому, что состояние и организация контроля не в полной мере соответствуют современным российским экономическим и политическим реалиям. В свое время контрольная деятельность мало влияет на уровень финансовых нарушений, обеспечение целевого использования средств, тем более повышение эффективности их расходования.
Проведенная в стране бюджетная реформа, переход от освоения бюджетных средств к получению общественно-значимых результатов от их использования требуют конкретных подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств со стороны контрольных органов.
Очевидно, что это выходит за пределы задач, непосредственно решаемых органами контроля. Устанавливать показатели эффективности расходования бюджетных средств ревизоры неправомочны. Но в их отчетах формулировка «средства израсходованы неэффективно» довольна часта, поскольку они обязаны давать такие оценки. Обосновывать их приходится либо примитивным сравнением цен, либо надуманными конструкциями. Это неубедительно и неконструктивно. Сегодня нужны научно-обоснованные, законным путем утвержденные показатели эффективности расходования бюджетных средств во всем его многообразии. Контролеры могли бы применять их как ориентиры или нормы.
 На наш взгяд, важным аспектом совершенствования государственного финансового контроля является повышение эффективности реализации его результатов, т.е. материалов ревизий и проверок. От результативности реализации материалов ревизий и проверок во многом зависит оценка уровня эффективности контрольной работы в целом.
     В течение отчетного периода Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга по результатам проведенной контрольной деятельности в Прокуратуру Санкт-Петербурга было направлено 16 отчетов.
     Прокуратурой Санкт-Петербурга, на основании материалов Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, в том числе направленных в конце 2007 года,  в 2008 году было возбуждено 4 уголовных дела, вынесено 19 представлений об устранении нарушений действующего законодательства, 32 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
     Динамика взаимодействия с прокуратурой в период 2006-2008 гг. представлена на диаграмме (рис.2.8)
:
Рис.2.8 Взаимодействие с прокуратурой Санкт-Петербурга
    
 Из приведенной диаграммы видно что, несмотря на меньшее количество направленных отчетов в прокуратуру Санкт-Петербурга в 2008 году, активизировалось взаимодействие между правоохранительными органами и палатой, что в свою очередь, должно привести к повышению уровня ответственности государственных органов Санкт-Петербурга за допущенные нарушения при исполнении соответствующих бюджетов и управлении  государственной собственностью.
    О недостаточно высоком уровне эффективности реализации материалов проверок и ревизий свидетельствуют данные нижеприведенной таблицы, составленной по отчетам
Таблица 2.2 Динамика реализации материалов проверок и ревизий Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга 2006 – 2008 гг.
Показатели
2006 г.
2007 г.
2008 г.
1. Количество ревизий и проверок (единиц)
82
395
824
2. Количество ревизий и проверок, которыми выявлены финансовые нарушения (единиц)
79
328
645
3. Сумма финансовых нарушений - всего, тыс. руб.
2415401
338540
6008765
Из них: - нецелевое использование бюджетных средств
193438
12893
595835
- неэффективное использование материальных ресурсов по части государственной и муниципальной собственности
404403
122
404525
- недостача денежных средств и материальных ресурсов
6100
5100
1125
- неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов
389298
122
4192
- другие финансовые нарушения
1422162
320303
5003088
4. Передано органам прокуратуры и правоохранительным органам материалов ревизий и проверок (единиц):
17
21
16
- на сумму выявленных финансовых нарушений, тыс. руб.
953265
189361
2532600
5. Количество возбужденных уголовных дел по материалам ревизий и проверок, проведенных без предварительно вынесенных мотивированных постановлений правоохранительными органами (единиц)
1
1
4
6. Принято постановлений и решений органами государственной власти и местного самоуправления по результатам ревизий и проверок (единиц)
3
8
19
7. Число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности (чел.)
94
70
46
8. Число лиц, привлеченных к материальной ответственности (чел.)
82
31
11
9. Сумма возмещенных финансовых нарушений и взысканных штрафных санкций – всего, тыс. руб.
421200
81916
659325
Из них: - взыскание с виновных лиц
270872
40631
138945
- восстановлено в добровольном порядке
150328
41285
520380
Источник информации: официальный сайт Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга
За 2006 - 2008 гг. общее количество ревизий и проверок увеличилось в 10 раз, а количество ревизий и проверок, по которым выявлены финансовые нарушения – в 8 раз, тогда как сумма указанных нарушений за этот период увеличилась в 2,4 раза. При этом количество материалов, переданных органам прокуратуры и правоохранительным органам, в 2006 г. составило 22% от общего количества ревизий и проверок, по которым выявлены финансовые нарушения, а в 2008 г. - лишь 2%. Сумма выявленных финансовых нарушений по материалам ревизий и проверок, переданным органам прокуратуры и правоохранительным органам, в 2006 г. составила 39% от общей суммы финансовых нарушений, а в 2008 г. увеличилась до 42 %. Сумма возмещенных финансовых нарушений и взысканных штрафных санкций в 2006 г. составила 17% от общей суммы финансовых нарушений, в 2008 –лишь 11%.
Взаимодействие с прокуратурой позволяет добиться не только возмещения бюджетных средств, но и применения к нарушителю всех мер ответственности. Например проверкой Колпинской Администрации выявлено:
      - использование средств с нарушением действующего законодательства на общую сумму 24 651,6 тыс.рублей;
     - незаконное использование бюджетных средств на сумму 13 397,2 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование бюджетных средств 11 389,3 тыс. рублей;
     - завышение расходов бюджетной системы субъекта РФ за отчетный период в сумме 10 648 тыс. рублей;
     - занижение доходной базы бюджетной системы субъекта РФ за отчетный период в сумме 27 867,7 тыс. рублей.
По нарушениям, выявленным Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга в результате проведенных контрольных мероприятий   прокуратурой Санкт-Петербурга, возбуждено уголовное дело, в адрес должностных лиц Администрации района:
     - проведены служебные проверки в отношении 9 сотрудников администрации;
     - уволены главный бухгалтер и начальник юридического отдела ГУ «Жилищное агентство Колпинского  района»;
     - директору школы № 454 объявлен выговор;
     - 3 сотрудника СПб ГУ "Агентство дорожного и коммунального хозяйства"  привлечены к дисциплинарной ответственности.
    Данный пример показывает, что при надлежащем контроле за выполнением представлений Контрольно-счетной палаты можно добиться не только возврата бюджетных средств, но и применения всех мер ответственности: административной, гражданской и уголовной.
Немаловажное значение имеет разработка критериев оценки эффективности контрольной работы, которая в РФ пока отсутствует. Критерии эффективности контроля - результативность, действенность, экономичность позволяют судить о контрольной работе только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты контрольной работы возможно только в условиях разработки и использования устойчивых и постоянных измерителей - количественных показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для количественных показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы. Количественные показатели эффективности контроля должны играть двойную роль: с одной стороны, свидетельствовать об уровне результативности работы контролирующего органа, а с другой - выявлять и устранять возникающие в подконтрольных субъектах нарушения. Это дает возможность оценить и качество указанной работы.
Эффективность государственного финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля.
Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает: