Муниципальный финансовый контроль

Введение
1. Сущность финансового контроля на муниципальном уровне
2. Правовой статус контрольного органа муниципального образования
3. Оценка практических проблем современного муниципального контроля
Заключение
Список использованных источников

Муниципальный финансовый контроль

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Необходимо отметить, что определение статуса специального контрольного органа в действующем сегодня Законе является большим плюсом. Ранее действовавший Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 35) определял соответствующие отношения весьма скудно и неконкретно: «Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно».
Итак, контрольный орган муниципального образования – новыйорган в системе местного самоуправления, впервые императивно образуемый на основании ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. На основании п. 1 и 2 ст. 38 названного Закона муниципальные образования вправе самостоятельно избрать название, а также одну из моделей создания и организации деятельности своего контрольного органа. Законодательством предусматриваются следующие варианты: а) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему; б) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию администрации муниципального образования и ей подотчетен; в) контрольный орган является самостоятельным органом местного самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных органов. При формировании муниципального контрольного органа следует иметь в виду, что он может быть сформирован на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
2. Правовой статус контрольного органа муниципального образования.
Особым институтом муниципального контроля является контрольный орган муниципального образования, организация и деятельность которого - нормативно опосредованные преимущественно в отраслевом законодательном и муниципальном правовом регулировании - своим юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, содержащиеся, в частности, в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1 - 3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) Конституции РФ. Названные конституционные положения, взятые в своем системном единстве, оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами. При этом контрольные правомочия членов местного сообщества как ассоциированных собственников муниципального достояния могут реализоваться как в непосредственной форме (участие в публичных слушаниях, опросах, выдвижение правотворческих инициатив, направление обращений в муниципальные органы и их должностным лицам и т.д.), так и в опосредованной5. Вместе с тем, поскольку первичным субъектом муниципальной собственности является местное сообщество, опосредованная реализация им контрольных правомочий в отношении владения, пользования и распоряжения муниципальными финансово-экономическими ресурсами, осуществляемая через муниципальные органы и их должностных лиц, должна быть в максимальной степени приближена к населению муниципального образования. В этой связи далеко не случайно, что сама по себе функция финансово-бюджетного контроля традиционно признается имманентной органам народного представительства. В рамках национальной правовой системы это в нормативной форме подтверждено правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной им в отношении федерального парламента, но по своей сути и методологическим предпосылкам имеющей общее значение для институционализации финансово-экономического контроля в системе публичной власти как таковой6. Заметим, однако, что из этого не может выводиться прерогатива органа народного представительства на осуществление финансово-экономического контроля.
Устанавливая общие правовые основы муниципального контроля, Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично-правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностью требует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетного муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно и представительные органы муниципальных образований, располагая известной свободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционно очерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местных сообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальных образований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставили под сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивых связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные начала в его правовой природе.
В рамках действующего федерального законодательства непосредственную нормативную основу организации и деятельности контрольного органа муниципального образования составляют положения ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"7, а также нормы абз. 2 ч. 1 ст. 1, абз. 11 ст. 6, абз. 1 и 2 ч. 1 ст. 9, ч. 1 и 4 ст. 151, абз. 5 ст. 152, ч. 1 ст. 153, ч. 1, 2 и 3 ст. 157, ст. 186, ч. 4 ст. 217, ст. 241 и гл. 26 Бюджетного кодекса РФ8. Как следует из названных нормативных правовых актов, контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) является обязательным элементом системы органов местного самоуправления, который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и имеет своим предназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Отсюда видно, что контрольный орган муниципального образования может быть рассмотрен в следующих аспектах.
В личностно-статусном измерении, где он представляет собой одну из организационных форм специально-целевой институционализации правомочия членов местного сообщества на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц муниципальной власти через своих представителей в органах местного самоуправления, являющегося неотъемлемым элементом права на участие в осуществлении местного самоуправления. Данное правомочие имеет достаточно широкий объем охвата муниципальных отношений, опосредуя объективно существующие правопритязания членов местного сообщества располагать достоверной информацией о деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц в том объеме, который необходим для оценки соответствия функционирования публично-властной системы местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании поставленным перед ней нормативным целям и принятия на этой основе корректирующих решений, связанных с оптимизацией местного самоуправления на конкретной территории для наиболее полного удовлетворения интересов соответствующего территориального коллектива, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления9.
Важнейшей составляющей общественных отношений, охватываемых предметной сферой названного правомочия, являются отношения, возникающие по поводу использования муниципальных финансово-экономических ресурсов, которые, очевидно, являются не только материально-экономической базой существования и развития муниципального образования, но и составляют основу для реализации населением муниципального образования своего права на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы; ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Именно они предопределяют содержание функционально-целевого, организационного и компетенционного элементов правового статуса контрольного органа муниципального образования как специализированного института контроля за состоянием муниципальных финансов с точки зрения законности, целесообразности и эффективности и средства поддержания муниципальной финансовой дисциплины.
При этом действующее правовое регулирование допускает две возможные модели организационного воплощения названного контрольного правомочия членов местного сообщества, характеризующиеся соответственно различной степенью опосредования его представительного содержания. Первая модель предполагает осуществление права членов местного сообщества на контроль за использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих непосредственных представителей в контрольном органе муниципального образования, который формируется путем проведения муниципальных выборов, а потому входящие в его состав лица получают свой мандат непосредственно от населения и управомочиваются, таким образом, на реализацию сформулированной им именно в отношении муниципальной контрольной деятельности воли. Вторая же модель - наиболее распространенная в правоприменительной практике - основана на опосредованном представительстве местного сообщества в контрольном органе муниципального образования, члены которого избираются представительным органом местного самоуправления. Следовательно, в данном случае контрольный орган муниципального образования объективирует не только собственно контрольное правомочие права граждан на местное самоуправление через своих представителей, но и финансово-контрольную составляющую правового статуса представительного органа муниципального образования.
Рассматриваемый сквозь призму контрольных взаимоотношений между гражданским обществом и публичной властью контрольный орган муниципального образования предстает в качестве инструмента обеспечения открытости, прозрачности процесса принятия органами муниципальной власти финансовоемких решений и самого использования финансово-экономических ресурсов муниципального образования и тем самым позволяет реализовать базирующийся на принципах демократии эффективный контроль гражданского общества за финансовой деятельностью органов муниципальной власти10.
Вместе с тем, в-третьих, с точки зрения его принадлежности к организационной системе публичной (муниципальной) власти, ее правовой структуризации контрольный орган муниципального образования конституирует в себе финансово-бюджетную контрольную функцию, являющуюся проявлением более общей функции контроля в публичном управлении.
Являясь организационной формой выражения контрольного правомочия членов местного сообщества в финансово-экономической сфере, контрольный орган муниципального образования осуществляет публично-властную контрольную деятельность, внутренне ограниченную закономерностями развития контроля в публично-правовой организации социальной жизнедеятельности и связанную принципами его осуществления, за пределами которых он утрачивает свое социально-правовое предназначение и ценность. Один из важнейших среди них - принцип объективности. Действительно, объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы; без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений11. Объективность публично-властного контроля обеспечивается как функциональной, так и организационной его институционализацией. Это означает, что удовлетворяющая аутентичной сущности и целеполаганию муниципального финансового контроля конструкция контрольного органа муниципального образования не может быть поставлена в зависимость от конъюнктурно-контекстного соотношения политических сил в системе муниципальной демократии, но предъявляет к кадровому составу соответствующего органа требования непредвзятости, независимости, компетентности, профессионализма и ответственности. В этой связи представительная природа контрольного органа муниципального образования вне зависимости от порядка его формирования предполагает прежде всего его подотчетность местному сообществу, и осуществление контрольных мероприятий в целях установления соответствия использования финансово-экономических ресурсов муниципального образования интересам всех социальных групп, составляющих в своей совокупности целостность структуры муниципального территориального коллектива, и выявление механизмов наиболее оптимального распределения между ними материальных благ. Иными словами, представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования имеют преимущественно функциональное, а не организационное воплощение.
3. Оценка практических проблем современного муниципального контроля.
По мнению Председателя Счетной палаты Росси С.В. Степашина: «Органы местного самоуправления, стремящиеся к финансовой самостоятельности, испытывают сильнейшее сопротивление со стороны не только региональных, но и федеральных властей. Особенно сильное напряжение возникает между ними при распределении налоговых поступлений. Порой при этом разгораются нешуточные баталии, а в результате – хроническая несбалансированность местных бюджетов, весьма ограниченные возможности "низовых парламентов" в сфере управления финансовыми и материальными ресурсами на своих территориях. Страдают в конечном счете люди, проживающие на этих территориях».12
Однако это лишь одна из целого комплекса существующих на практике проблем современного муниципального финансового контроля. При внедрении системы муниципальных контрольных органов возник целый ряд спорных вопросов, разрешаемых в ходе практической деятельности.
Вправе ли устав муниципального образования предусмотреть подотчетность контрольного органа муниципального образования представительному органу муниципального образования? На практике сложилось так, что представительный орган муниципального образования рассматривает проект местного бюджета и утверждает его, рассматривает и утверждает отчет об исполнении местного бюджета13. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.
Проведение финансового контроля предусмотрено Бюджетным кодексом (далее – БК) – статьи 265, 266, 270. Является ли контрольный орган муниципального образования органом, который осуществляет этот контроль? Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а БК предусматривает осуществление финансового контроля представительными органами муниципального образования, исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (статья 265 БК). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного статьей 270 БК, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования14. В частности, финансовый орган "осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств". Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: во-первых, контроль за соблюдением порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и, во-вторых, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с БК.
Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный БК. Этот вопрос еще более актуализируется в условиях применения бюджетирования, ориентированного на результат15
Одной из коренных проблем муниципального финансового контроля наличие возможности принятия тенденциозных решений, обусловленное источниками финансирования его органов. Не секрет, что контрольный орган муниципалитета финансируется из того же бюджета, который он сам проверяет. По нашему мнению, это обстоятельство не является фактором, способствующим повышению объективности деятельности органов муниципального контроля. Как выход из ситуации стоит рассмотреть возможность определения специальных источников финансирования муниципального финансового контроля (вышестоящий бюджет, специальные фонды на уровне муниципального образования, контролирующиеся вышестоящим уровнем финансового контроля и т.п.).
Заключение.
Вне зависимости от того, какая именно из названных нами в данной работе моделей используется в конкретном муниципальном образовании, каждая из них, будучи проявлением статусных характеристик членов местного сообщества, предполагает подотчетность деятельности контрольного органа муниципального образования муниципальному территориальному коллективу, обеспечиваемую, в частности, публичностью результатов контрольных мероприятий, доведением их до сведения населения. Такая публичность муниципального финансового контроля (в пределах, определяемых действующим законодательством о различных видах тайн) не находится в сфере усмотрения органов местного самоуправления и подлежит обязательному нормативному гарантированию. В этой связи следует признать необоснованным, в частности, имеющий место в действующем правовом регулировании подход, согласно которому предоставление населению информации о деятельности контрольного органа муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, является его дискреционным полномочием, а не обязанностью.
Аналогичным образом необходимо квалифицировать и ситуацию, при которой отчетность контрольного органа муниципального образования, сформированного представительным органом муниципального образования, перед населением исключается ввиду ее наличия в отношении представительного органа муниципального образования.
Думается, что сформулированные нами в настоящей работе пути и способы разрешения проблематики организации деятельности контрольного органа муниципального образования будут способны стать основой формирования эффективной и действенной системы муниципального финансового контроля в России.
Список использованных источников.
1. Конституция Российской Федерации // ИПС «Консультант+».
2. Декларация Лимской конференции (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме (Республика Перу) в 1977 году) // Консультант +