Сравнительный анализ государственной службы

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Общие положения государственной службы
1.1. История развития государственной службы России.
1.2.Принципы государственной службы
1.3. Понятие и классификация государственных служащих. Виды государственных должностей
1.4. Прохождение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих

Глава 2 Особенности государственной службы в странах Европы (на примере Франции и Великобритании).
2.1. Особенности государственной службы во Франции
2.2.Особенности государственной службы Великобритании

Глава 3. Оценка современного положения и в сравнительный анализ государственной службы России и стран Европы.
3.1. Современное положение и перспективы развития государственной службы России
3.2. Сравнительный анализ положения государственных служащих России изарубежных стран

Заключение
Список литературы

Сравнительный анализ государственной службы

10) должностной рост на конкурсной основе;
11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
12) членство в профессиональном союзе;
13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
14) проведение по его заявлению служебной проверки;
15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
17) государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Гражданский служащий обязан (ст. 15):
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);
10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.25
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.
Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.
Глава 2 Особенности государственной службы в странах Европы (на примере Франции и Великобритании).
2.1. Особенности государственной службы во Франции
Система государственной службы во Франции в её современном виде начала складываться ещё в сороковые годы XX века. Когда после окончания второй мировой войны началось активное восстановление пострадавших в ходе войны инфраструктур государства и произошло определённое переосмысление некоторых аспектов его устройства. Результатом этого переосмысления стало принятие закона регулирующего деятельность государственных служащих.
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. – свободное определение условий труда и право на забастовку. 26
«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но все они направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.
Отдельное место в механизме нормативно-правового регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Существуют общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной публичной службе; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.27
По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий – понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники – госслужащие, но не все госслужащие – чиновники. Если чиновник по определению связан с государственной службой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему. К таким категориям относятся:
1) Почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;
2) Работники по контракту, нанимаемые на 3-х летний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;
3) Помощники – служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы; помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;
4) Чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус категорий служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника.28
Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". Правовое положение чиновника характеризует включение на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую его чину (рангу) в административной иерархии.29
Важным понятием является штат (корпус) – объединение чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и др.). В системе центральной государственной службы Франции существует около тысячи штатов (корпусов). В зависимости от выполняемых функций и условий поступления на государственную службу чиновничество внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре категории: «A, B, C, D». Каждая определяется уровнем найма и характером исполняемых функций.
Высшая «A» объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, выполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы и пр.). Этот класс составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. В категорию «B» входят чиновники среднего звена, имеющие диплом бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). В класс «В» входит около 40 % чиновников. Класс «С» занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс «D» включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение. 30
Как правило, вся карьера чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую категорию это скорее, исключение. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.
Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги – основное звено карьерной классификации. Это звание, дающее его владельцу право на занятие ряда соответствующих рангу должностей, является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, его защитой от превратностей административной жизни. Иногда ранги называют классами. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.
Должность – понятие, отдельное от ранга. Это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, соответствующую его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей. 31
Законом был официально введён термин «кадр» для аппарата государственных чиновников. Этот термин означал объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов.32
Что касается особенностей закона о статусе чиновников, необходимо также отметить что, согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:
- если не имеет французского гражданства;
- не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям
хорошего морального поведения;
- нарушает законодательство о военной службе.
Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат
должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее33.
Законом 1946 года была утверждена инструкция, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса чиновников. Так же инструкцией определяется проведение конкурсных квалификационных экзаменов34.
Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой уровня профессиональной квалификации.
Конкурс считается наиболее демократичной процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа, а также наиболее эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых способных, основываясь на их заслугах и талантах.
Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа государственных должностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу – жюри – классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть по его усмотрению объявлен либо исключительно «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на государственную службу, либо «внутренним» или «конкурсом чиновником», т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо смешанным, открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.
Жюри образует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающиеся должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата либо представить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право получить должность.
Само назначение проводится органом или лицом, объявившим конкурс. Организатор конкурса должен учитывать рекомендации жюри: придерживаться представленного жюри списка, а также установленной им ранжирования кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность-стажера либо ученика.
Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право обжаловать его результаты. Если жалоба признана правомерной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново.
Принцип конкурса не является универсальным. Закон и общий статут допускают и другие процедуры – использование списков пригодности, профессиональные экзамены или даже в некоторых случаях произвольный выбор. Есть перечень высших должностей, назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности – генеральный секретарь, префект, посол и пр. Этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Это дает правительству большую свободу в назначениях. Но лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее до тех пор на государственной службе, посредством такого назначения статуса чиновника не приобретает.
Решения о назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны соблюдать лояльность по отношению к правительству. При этом их могут уволить безо всяких проступков с их стороны, по одним лишь соображениям целесообразности.
Для некоторых должностей категории «A», в основном в службах контроля и инспекций, особые статуты на определенных условиях допускают произвольный выбор администрации. Особые статуты для других категорий также не исключают внеконкурсных способов набора, если замещаемая должность не настолько важна, чтобы было целесообразно применять сложную и дорогую конкурсную процедуру.
Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий по инвалидности и жертвам войны и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, сироты войны, вдовы, военнослужащие.35
Кандидат для поступления в класс «В» должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс «А». Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.
Конкурсные квалификационные экзамены в разные классы, как и требования к кандидатам, имеют существенные отличия.
Например, кандидат для поступления в класс «А» должен, по мимо высшего образования и достаточной профессиональной компетенции, обладать достаточной самостоятельностью в принятии решений широким кругозором. Конкурсные экзамены в класс «С» призваны выявлять у кандидата наличие именно исполнительских и технических навыков, а также личных качеств, способствующих выполнению профессиональных задач, таких как пунктуальность, исполнительность педантичность и организованности. Согласно инструкции, для замещения должностей класса «D» подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы 36.
В состав конкурсных комиссий входят не только компетентные специалисты из числа государственных служащих, но и представители общественности. Деятельность комиссии полностью независима от администрации органа, в который производится подбор кандидата.
Конкурс включает в себя письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.
Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок. Конкурс проводит независимый коллегиальный орган - жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для последующего назначения на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде. 37
Необходимо отметить развитую систему подготовки и переподготовки государственных служащих во Франции.
Французское законодательство различает активную государственную службу и иные состояния на государственной службе. К числу иных состояний Закон от 11 января 1984 года относит: откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми.