Понятие и правовые положения органов исполнительной власти

Введение
1.Понятие органов исполнительной власти
2.Правовые положения органов исполнительной власти
Заключение
Список использованной литературы

Понятие и правовые положения органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:
а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является её структурным подразделением. Данное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нормативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Так, в нормативных актах бывшего Госстандарта России отделы сырья и материалов его управления стандартизации именуются центральными органами системы сертификации лесопромышленной продукции, системы сертификации газа, системы сертификации нефтепродуктов, действующие на основании положений о соответствующих органах, утверждённых Госстандартом России. Очевидно, что такого рода импровизированные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме осуществления функций Госстандарта России как федерального органа исполнительной власти.
Нередки также случаи сходных наименований органов исполнительной власти и структурных подразделений таких органов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении. Например, Государственная противопожарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных сил РФ не являются органами исполнительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы – по оборонному заказу, внешней разведки и др.4
Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова «Российской Федерации», «России», «Российское».
б) функционально. Его главное назначение – исполнение законов и других нормативно - правовых актов. Исполнение, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни в соответствии с установленными для него функцией и компетенцией. Орган исполнительной власти – продукт конституционного разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнительной власти и связано как таковые не без оснований отождествляется с исполнительной властью, что можно признать одним из основных ее признаков. Например, утверждается, что исполнительная власть – «система органов государственного управления – правительство, министерства и т.д.»;5
в) юридически. Данный орган имеет самостоятельный административно-правовой статус, характерный для органов исполнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не является производным от какого-либо иного органа.
Самостоятельность органа исполнительной власти отчетливо проявляется в наличии у него юридически властных полномочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юридически властных полномочий в том, что:
1) во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществления возложенных на него управленческих задачи функций;
2) в качестве своих элементов включают:
а) право принимать управленческие решения в форме правовых, и прежде всего общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не определенный круг лиц территории, в границах которой действует данный орган;
б) право обеспечивать исполнение принимаемых решений с использованием различных правомерных актов, форм и методов;
в) право самостоятельно применять административное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его применении компетентными органами.
Органы исполнительной власти – это разновидность государственных органов и одновременно органов государственной власти. Именно они юридически и фактически призваны реализовывать данную власть путем осуществления специфической по своему содержанию и методам государственной деятельности – государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.
По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к исполнительным государственным органам. Такая их характеристика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах. Например, в ФКЗ «О правительстве РФ»; о высших органах исполнительной власти в субъектах РФ – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (перечень) федеральных органов исполнительной власти устанавливается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ – правовыми актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.
Нетождественность указанных понятий вытекает из смысла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, отдельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Конституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором четко различаются:
а) федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы;
б) государственные органы субъектов РФ, в том числе органы государственной власти и иные государственные органы (ст.1). Нетождественность понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» отражена в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997г. Аналогичная дифференциация применима и к соотношению государственных исполнительных органов.
Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти – всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный исполнительный орган (орган государственного управления) признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе исполнительные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.
В соответствии с нормативными правовыми актами к «иным» государственным органам, в частности, осуществляющим исполнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. Например, создаваемые Правительством РФ координационные органы, территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управления, департаменты, отделы, округа, представительства и т.д.), Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ и др., выполняя исполнительские функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причастности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти. Одно из существенных отличий органа исполнительной власти от иных государственных исполнительных органов усматривается в его праве принимать нормативные и правовые акты, в которых наиболее ярко проявляется его властность.
Однако этот критерий в прямой форме формально не закреплен и фактически не является универсальным. Например, упомянутая выше Хлебная инспекция может принимать нормативные правовые акты, имеющие вневедомственное значение.
Более того, он не является теперь универсальным для подавляющего большинства федеральных органов исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
Органы исполнительной власти отличаются:
1) по своему функциональному назначению от органов других ветвей государственной власти – законодательных (представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов;
2) по своей природе – от органов исполнительной власти местного самоуправления тем, что последние не являются государственными образованиями и не входят в систему государственных органов;
3) от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (характеру) основной деятельности, которые как таковые не являются государственными органами, в частности, субъектами государственного управления; они осуществляют производственно-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.
Конституция РФ содержит общую классификацию органов исполнительной власти. Это:
1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ;
2) правительства, советы министров; министерства; комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно – правовым формам).
В административно – правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.); органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный и др.).
Эти органы, в свою очередь, подразделяют по порядку деятельности на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным органам относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, к единоначальным – министерства, главные управления, департаменты.
После того, как было рассмотрено понятие органов исполнительной власти, а также представлена их классификация, можно перейти к обзору и некоторому анализу правовых положений органов исполнительной власти.
2. Правовые положения органов исполнительной власти
Правовые положения органов исполнительной власти во многом предопределяются тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах. По причине того, что их соответствующие функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений и организаций.
Законом РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. И, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.
Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.
Исполнительная власть многосубъектна. Ее организационная система включает значительное число видов органов, имеющих как общие, так и специфические черты административно-правового положения.
Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое организационно – распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (исполнительной) власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны им.
Издание правовых актов в пределах предоставленной компетенции – основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.
Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим должностным лицам).
Определенными полномочиями в отношении исполнительной власти располагает судебная власть. В соответствии с подведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникающие в отношении публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.
Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебным органами является необходим условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента РФ6, а в указанных палатах – также представители Правительства7.
Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций. Например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.
Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная правосубъектность. Будучи созвучной с административной правосубъектности граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо административной правоспособности и дееспособности в структуру административной правосубъектности данного органа входит также его компетенция.
Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Административная правоспособность органа исполнительной власти – это допускаемая нормами административного права его возможность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание административной правоспособности составляют права и обязанности органа исполнительной власти, которые он может иметь в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, установившим его правовое положение.
Действующее законодательство позволяет различить общую и административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении государственно – управленческой деятельности, и правоспособность конкретных видов или отдельных органов исполнительной власти, обусловленную их местом в системе государственного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.
В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанностей, составляющих содержание административной правоспособности органов исполнительной власти. Оно, как и его пределы, устанавливается многочисленными нормативными правовыми актами.
Компетенция, в отличие от административной правоспособности, представляет собой систему полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Содержание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и совершать иные юридически властные действия, в том числе применять в установленных случаях административное принуждение. Однако компетенция, не совпадая с административной правоспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной правоспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компетентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т.п.
В административной правоспособности права и обязанности, составляющие содержание компетенции органа исполнительной власти, преобладают. Поэтому в нормативных правовых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочиях, которыми охватывается ее понятие.
Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособности. Их административная правоспособность является специальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему правоспособности (по распространенному изречению - компетенции), в установленном порядке и в определенных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.
Следовательно, административной правоспособностью ограничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему характеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их усмотрения ограничиваются действующим правом.
Административная дееспособность органа исполнительной власти – понятие, также не определенное в нормативных правовых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина «дееспособность»), дееспособность органа исполнительной власти можно определить как его способность самостоятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности административно-правового характера в процессе его участия в государственно-управленческой деятельности. Дееспособность предполагает также ответственность ее носителя за свои действия.