Виды концессионных соглашений в сфере ЖКХ, применяемых в зарубежных странах

Введение
1. Концессионные соглашения в сфере ЖКХ применяемых в зарубежных странах
2. Порядок и принципы выбора концессионера: Европейский опыт и Российский закон
3. ЖКХ сегодня
Заключение
Список использованной литературы

Виды концессионных соглашений в сфере ЖКХ, применяемых в зарубежных странах

Концессия – это форма делегированного управления, при которой одна сторона предоставляет другой стороне, (концессионеру) при условии осуществления им оговорённых в соглашении и работ, услуг или инвестиций:
– право пользования государственным или муниципальным имуществом (концессионным объектом);
– право на строительство концессионного объекта и его использование, с последующей передачей в муниципальную собственность.
Социально-экономическая природа концессионных соглашений в ЖКХ заключается в заинтересованности местных властей в реализации проектов модернизации предприятий при отсутствии у него необходимых для этого ресурсов. Концессии имеют место в практике хозяйствования какого-либо государства только тогда, когда оно испытывает острую нужду в инвестициях. Для удовлетворения данной потребности государство или местные органы власти вынуждены предоставлять частным предприятиям на срочной и возмездной основе такую льготу, как право пользования государственным или муниципальным имуществом, а также осуществления монополизированных государством видов деятельности
Третья группа проблем затрагивает роль государства в создании системы стимулов реализации концессионных проектов.
Существенная особенность концессионных проектов в современных условиях проявляется в их многосторонней государственной поддержке. Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации. Доверие участников соглашения по отношению друг к другу и эффективность их взаимодействия снижают риски, а, следовательно, и расходы по концессионному проекту. Поэтому государство, со своей стороны, призвано обеспечить поддержку концессионных проектов средствами массовой информации, подготовить общественное мнение к участию частного сектора в реализации инфраструктурных проектов, особенно влекущих изменение тарифов на услуги населению.
Подготовка и реализация концессионного проекта требует координации правительственных органов. Министерство, ведающее экономикой, может выступать в качестве структуры, координирующей концессионную деятельность, отраслевые министерства и ведомства участвуют в подготовке проектов, связанных с функционированием своего сектора экономики, министерство финансов призвано контролировать бюджетный эффект от реализации проекта, экологическое ведомство следить за соответствием проекта условиям охраны окружающей среды. Кроме того, необходима координация между федеральными, региональными и местными органами власти в процессе разработки и осуществления.
Реализация концессионных проектов требует различных видов участия государства-концедента в зависимости от характера объекта, сложности проекта, сформированной правовой базы инвестиционной и общехозяйственной деятельности и экономической ситуации в стране.
Предоставление финансовой поддержки концессии со стороны правительства обусловлено несколькими факторами:
Во-первых, существование политического риска, который невозможно застраховать;
Во-вторых, необходимость ситуации, когда определенных услуг должна быть ниже себестоимости.
Инвестиционные проекты, предлагаемые государством частному капиталу для реализации на концессионной основе, изначально могут иметь недостаточную экономическую привлекательность в силу сравнительно скромных показателей коммерческой (финансовой) эффективности и высоких рисков. По ходу переговоров с частным сектором государство может модифицировать изначальные условия концессии, что в конечном итоге сделает проект привлекательным для финансирования посредством частных кредитов и инвестиций.
В работе отмечается, что поддержка государством концессионных проектов может осуществляться в самых разных формах, однако все их разнообразие можно свести к двум основным: прямое участие государства в финансировании концессионных проектов и косвенное государственное участие через снижение рисков для концессионеров.
Прямое финансовое участие государства в концессионных проектах, обычно применяется в отношении проектов с низкой или умеренной коммерческой эффективностью, но имеющих большую экономическую, социальную, военно-стратегическую и экологическую значимость, которая не может быть непосредственно учтена в платежах конечных потребителей услуг. Финансовое участие государства в подобного рода проектах начинается после обоснования их социальной значимости. Оно выражается в субсидиях, грантах, кредитах (как правило, льготных). Государственное финансирование может осуществляться на федеральном, региональном или муниципальном уровнях – в зависимости от масштабов и характера внешних выгод, получаемых при реализации проекта.
Концессионным процессам свойственны две главные методические проблемы:
– разработка механизмов передачи ответственности (и риска) от кон-цедента (государства) к концессионеру - когда концессионер полностью отвечает за управление и функционирование переданного ему (возведенного им) объекта;
– создание механизма контроля за использованием концессионером монопольных преимуществ. Значительная часть концессий относится к сфере «операций с инфраструктурой», которые являются объектом получения дохода. В тех случаях, когда частью концессионного соглашения является инвестиционная программа, предполагающая строительство, текст соглашения всегда объединяет ответственность и за строительство, и за организацию долговременного обслуживания и/или оказания услуг (что не исключает возможности привлечения субподрядчика или части работ по соглашению с другой организацией). То есть вместе с соглашением и обозначенными рисками концессионер фактически получает монопольные права во всех перечисленных выше сферах, вплоть до выбора подрядчика.
Государство создает такую рыночную ситуацию, при которой между предприятиями создается конкуренция, примером может быть сеть муниципальных предприятий по утилизации отходов. В таком понимании концессии не обязательно предполагают подписание соглашения с частным предприятием, проект данного типа может быть реализован в рамках государственного сектора экономики.
2. Порядок и принципы выбора концессионера: Европейский опыт и Российский закон
Объем инвестиций, сроки и условия передачи объекта, а также льготы для концессионера устанавливаются в концессионном соглашении. Концессионер получает во временное пользование и распоряжение объект, находящийся в государственной (муниципальной) собственности, при этом готовая продукция и доходы от эксплуатации объекта остаются в собственности концессионера. Предполагается, что в течение срока концессии предприниматель-концессионер получит достаточный доход, чтобы покрыть вложенные инвестиции и получить дополнительную прибыль. По окончании срока концессии объект безвозмездно передается государству, однако возможны продление срока концессии и передача объекта другому концессионеру.
При разработке Закона о концессионных соглашениях российский законодатель учел современный опыт зарубежных стран и предусмотрел в качестве общего правила обязательность заключения концессионного соглашения по результатам конкурса (п. 1 ст. 13 Закона). Это является несомненным достоинством Закона о концессионных соглашениях и выгодно отличает процесс выбора концессионера от процедуры выбора инвестора при заключении соглашений о разделе продукции, где используется метод аукциона. Таким образом, цена предложения не будет играть решающей роли при выборе концессионера и претендентам на заключение концессионного соглашения необходимо будет конкурировать по целому ряду условий конкурса.
Грамотная организация процесса заключения концессионного соглашения является очень важным условием последующей успешности реализации проектов на основе концессии.
Во всем мире применение принципа полной и открытой конкуренции при заключении государственных контрактов рассматривается как средство, которое способствует экономии бюджетных средств, предупреждению коррупции и развитию конкуренции в секторах экономики, ранее находившихся в государственной монополии.
Этот принцип означает, что преимущественный статус имеют лишь те методы выбора поставщика, подрядчика или, как в нашем случае, концессионера, которые предусматривают обязанность потенциальных участников соответствующих договорных отношений состязаться за право получения контракта. При этом методы выбора контрагента, не предусматривающие конкуренции или ограничивающие ее, должны применяться только в исключительных случаях, установленных законом, и соответствующие органы, принявшие решение о применении неконкурентных методов выбора концессионера, обязаны придерживаться детально прописанных в законе специальных процедур.
Мировой практике известны три вида процедур выбора концессионера: открытый конкурс, закрытый конкурс и переговоры. Если при открытом конкурсе неограниченное число участников может откликнуться на предложение участвовать в отборочной процедуре, то при закрытом конкурсе могут участвовать только определенные компании. В отличие от закрытого и открытого конкурсов при переговорах не устанавливается какой-либо строгой формализованной процедуры. Заказчик приглашает конкретные фирмы к обсуждению условий будущего контракта.
Российский законодатель предусмотрел два вида конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения. Так, в соответствии со ст. 21 Закона конкурс на право заключения концессионного соглашения может быть открытым или закрытым. По общему правилу должна применяться процедура открытого конкурса, а закрытый конкурс проводится в случаях, когда объект концессии составляет государственную тайну или имеет стратегическое значение для обеспечения обороноспособности государства.
При рассмотрении порядка проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения в соответствии с российским законодательством мы считаем полезным обратиться к опыту зарубежных стран, и в частности к процедуре выбора концессионера по праву ЕС.
В большинстве стран Европейского Союза сложилось так, что процедуры заключения концессионных договоров, как правило, регулируются законодательством, посвященным заключению государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, проведение работ и оказание услуг. При этом национальные законодательства стран - участниц Евросоюза базируются на специальных Директивах ЕС - Директиве 2004/18/ЕС от 31 марта 2004 г. "О координации процесса выдачи публичных строительных подрядов, поставок для общественных нужд, подрядов на оказание публичных услуг", а также Директиве 2004/17/EC от 31 марта 2004 г. "О координировании выдачи подрядов заказчиком в сферах водо-, энерго- и транспортного снабжения, а также почтовой службы.
В Германии существует единый порядок размещения государственных контрактов для проведения работ, оказания услуг, поставок товаров в общественных целях или для государственных (муниципальных) нужд - Vergaberecht. Этот порядок в том числе распространяется и на процедуры заключения концессионных соглашений.
Следует отметить, что правила, установленные данными Директивами, применимы к процедуре размещения государственных контрактов, в том числе и концессионных соглашений, только тогда, когда эти контракты отвечают следующим критериям:
– контракт должен достигать определенной "пороговой" стоимости (в зависимости от сферы, в которой заключается контракт, его стоимость должна составлять от 200 тыс. евро до 5 миллионов евро);
– концедентами выступают так называемые публичные заказчики, то есть государство, муниципалитет, а также корпорации или учреждения публичного права, "функциональные заказчики", то есть юридические лица, созданные для выполнения в общественных интересах деятельности некоммерческого характера, финансируемые или управляемые публичными образованиями, а также так называемые секторные заказчики, компании, занятые в сфере водо-, энергоснабжения, общественного транспорта или телекоммуникаций.
Следовательно, если заключаемый контракт соответствует данным требованиям, то на процедуру его заключения распространяются как требования, установленные в соответствующих Директивах ЕС, так и все нормы Договора о создании ЕС, а также общие принципы, выработанные в практике Европейского Суда <*>. Это касается в первую очередь тех положений Договора о создании ЕС, которые обеспечивают функционирование внутреннего рынка ЕС, а именно норм, которые запрещают всякую дискриминацию на основании гражданства/подданства, страны происхождения (абз. 1 ст. 12 Договора), а также норм, устанавливающих свободный оборот товаров (ст. 28 и следующие), услуг (ст. 49 и следующие), свободу места жительства (открытия представительства/филиала) (ст. 43 и следующие), а также соответствующие исключения из правил (ст. 30, 45 и 46).
К принципам, которые были выработаны в практике Европейского Суда, подлежащим обязательному применению в процессе выбора концессионера, относятся:
– запрет дискриминации участников конкурса (принцип равного обращения);
– принцип прозрачности;
– принцип соразмерности (соотносимости), который требует, чтобы все избранные меры для достижения поставленной цели являлись бы как уместными, так и необходимыми.
Принцип соразмерности (соотносимости) в применении к концессиям требует, чтобы выбираемые концедентом критерии и методы конкурсного отбора концессионеров соответствовали целям и требованиям, предъявляемым к проекту, и были соизмеримы с ними. То есть концедент не вправе устанавливать технические, профессиональные или финансовые критерии, которые либо не имеют отношения к предмету концессии, либо являются чрезмерными. Принцип соразмерности также требует, чтобы соображения конкуренции и финансовой уравновешенности проекта были приведены в соответствие. Длительность концессионного договора следует определить так, чтобы конкуренция была ограничена ровно настолько, сколько нужно для амортизации инвестиций концессионера и получения им разумной прибыли.
Принцип равного обращения со всеми участниками означает, что "правила игры" должны быть известны всем потенциальным концессионерам и что эти правила должны применяться ко всем оферентам одинаково. Принцип равного обращения требует, чтобы все предложения в процессе отбора соответствовали требованиям, установленным в условиях проведения данного конкурса, чтобы можно было обеспечить их объективное сравнение. Применение этого принципа по отношению к концессиям означает, что концедент вправе устанавливать отборочные критерии самостоятельно, что выбор концессионера должен производиться на основе объективных критериев или правил, установленных концедентом, применяемых в равной степени ко всем участникам.
Так, в деле "Валлонские автобусы" Европейский Суд сделал следующее заявление: "Процесс сравнения предложений должен на каждом этапе соответствовать как принципу равного обращения с участниками, так и принципу прозрачности, чтобы все участники при предоставлении своих предложений обладали равными шансами". Решение Европейского Суда от 25 апреля 1996 г. Дело C-87/94.
Принцип прозрачности имеет также большое значение, ведь именно благодаря прозрачности законодательства, административных и конкурсных процедур гарантируется подлинная конкуренция. Прозрачность законодательства выражается в четкости и доступности его норм, а также в эффективности процедур правоприменения. Прозрачные законодательство и административные процедуры обусловливают предсказуемость результатов действий всех участников отношений, что позволяет потенциальным инвесторам заранее оценить затраты и риски своих инвестиций и сформулировать предложения, содержащие наиболее выгодные условия.
Эта доступность информации в странах ЕС обеспечивается установленной законом обязанностью публичных заказчиков, желающих разместить контракт определенной стоимости, публиковать объявление о проведении конкурса либо в приложении S к Official Journal of the European Communities (OJ), либо в специальном банке данных, а также строгой законодательной регламентацией того, какая именно информация подлежит обязательной публикации.
Обеспечение честной конкуренции и избежание коррупции в процессе передачи объекта в концессию тесно связаны с проблемой обеспечения прозрачности на всех его стадиях. Соответствующее оформление обязанности потенциального концедента к публикации данных имеет при этом большое значение. Применительно к концессиям во всех странах - членах ЕС действуют правила и практики, предусматривающие обязанность публичного заказчика (потенциального концедента) осуществлять в соответствующем порядке публикацию объявлений с приглашением принять участие в конкурсе. Подобные публикации содержат необходимую информацию, которая нужна потенциальному концессионеру, чтобы определить, хочет ли он в принципе участвовать в данном конкурсе. К подобной информации относятся в первую очередь критерии отбора, объект концессий, вид и объем ожидаемых от концессионера работ.
Объявление о конкурсе публикуется на языке того государства, в котором он объявляется, однако обязательно публикуется краткое резюме главных элементов данного объявления на других официальных языках Евросоюза. Таким образом, обеспечивается равный доступ к информации об условиях конкурса для всех заинтересованных лиц на территории ЕС. Другой гарантией равного доступа к информации является требование о том, что любые дополнительные сообщения о конкурсе не должны публиковаться раньше их публикации в OJ и что они не должны содержать информацию, отличающуюся от той, которая была опубликована в OJ.
Очень важным вопросом является то, какая именно информация подлежит обязательной публикации. В первую очередь к такой информации относится вид процедуры отбора (открытый конкурс), в котором может участвовать любая фирма, ограниченная процедура (закрытый конкурс), или процедура переговоров, при которой публичный заказчик обсуждает условия контракта с одной или несколькими фирмами (на практике обычно минимум с тремя). Кроме того, обязательно должны сообщаться критерии отбора, сроки подачи заявок и предоставления конкурсной документации и, естественно, контактная информация для получения дополнительной информации. Объявление о проведении конкурса, содержащее необходимый объем информации, позволяет потенциальным конкурсантам определиться, насколько они заинтересованы в участии в данном проекте, а также оценить свои возможности и подготовить необходимые документы.
В российском Законе "О концессионных соглашениях" также содержатся подробные требования как к процессу опубликования, так и к содержанию сообщения о проведении конкурса. Статья 26 Закона предусматривает форму и порядок опубликования такого сообщения, а также подробный перечень тех сведений, которые должны содержаться в сообщении. С одной стороны, подробное регулирование информации, содержащейся в сообщении о конкурсе, несомненно, служит обеспечению прозрачности конкурсных процедур. Однако, с другой стороны, по сути, в таком сообщении указываются не только организационные моменты, но и основные параметры будущего концессионного соглашения (его срок, размер концессионной платы), что, по нашему мнению, ограничивает свободу потенциальных концессионеров в формировании условий будущего соглашения. На наш взгляд, было бы правильнее, если бы сведения, содержащиеся в сообщении о проведении конкурса, о предполагаемом сроке концессионного соглашения и размере концессионной платы, носили примерный, ориентировочный характер.