ЕС и Польша: влияние европейской интеграции на формирование внутренней политики государства

Оглавление

Введение
Глава 1. Вступление Польши в ЕС
1.1 Особенности вступления Польши в ЕС
1.2 Политика ЕС в отношении новых стран-членов на примере Польши
Глава 2. Реформы в Польше как последствие вступления в ЕС
2.1 Административно-территориальные реформы в Польше в контексте европейской интеграции
2.2 Социально-экономические реформы в Польше в контексте европеизации
Заключение
Список использованных источников и литературы

ЕС и Польша: влияние европейской интеграции на формирование внутренней политики государства

Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически связаны и не могут существовать отдельно. Так, общая экономическая политика необходима, чтобы сформировать на территории всех государств-членов единое экономическое пространство, в рамках которого компании и население повсюду имели бы одинаковые условия для хозяйственной деятельности. Для этого необходимы общая валютно-финансовая политика и денежная единица. С другой стороны, сам валютный союз невозможен без общей экономической политики, т.к. единая валюта не сможет функционировать при существенно отличающихся друг от друга национальных темпах инфляции, процентных ставках, уровнях государственного долга и т.д. Внутренний рынок ЕС должен стать как можно более однородным и приблизиться по своим характеристикам к мононациональному10. В настоящее время в ЭВС входит 15 государств-членов ЕС, которые отвечают указанным выше критериям.
Польша несколько раз называла сроки вступления в зону евро, однако они все время отодвигаются. Последний раз премьер-министр Польши Дональд Туска объявил, что такой датой станет 2011 год11. Сегодня ей мешает слишком высокий уровень инфляции, который вместо 2,5% составляет 5%.
Анализ этапов развития европейской интеграции позволяет сделать вывод, что на протяжении всего периода существования ЕС происходило углубление интеграционного процесса и трансформация от простейшей формы - зоны свободной торговли через таможенный союз и общий рынок к экономическому и валютному союзу. Сегодня Польша является участником всех этих процессов интеграции кроме валютного, который однако, как отмечалось, она через три года достигнет.
Еще одним направление работы Европейского Союза стала региональная политика, играющая немаловажное значение для новых государств-членов, в том числе и Польши.
Необходимость в проведении сбалансированного развития путем уменьшения разрыва между разными регионами и помощи наиболее отстающим была изложена еще в преамбуле Римского договора в 1957 году. В соответствии с договором был создан Европейский социальный фонд, а также Европейский инвестиционный банк. Другие инструменты создавались по мере вступления новых стран-членов12.
В 1986 году, после того как был подписан Европейский договор , в нем отдельной главой была прописана необходимость экономического и социального единства, и тем самым заложен фундамент для проведения региональной политики, основанной на солидарности13. Расходы на эти цели вскоре были удвоены, и к 1993 году достигли 31% от расходов Сообщества14.
В 1993 году, Маастрихтский договор о Европейском Союзе сделал экономическое и социальное единство одним из основных приоритетов Сообщества, наряду с экономическим и монетарным союзом и общим рынком. Установив критерии экономической и бюджетной конвергенции для стран-членов, Договором о Европейском Союзе внедрен жесткий контроль за использованием средств. Для стран экономически менее развитых, это означало установление четкой бюджетной политики при одновременном увеличении инвестиций в инфраструктуру с целью ускорения их развития. Испания, Греция, Ирландия и Португалия были не способны на это без помощи ЕС. Его целью было помочь этим странам вступить в экономический и валютный союз в лучших условиях через частичное финансирование проектов в области транспорта и экологии15.
Статьи 2 и 3 Договора о создании Европейского сообщества определяют одну из его задач так: «обеспечить во всем Сообществе гармоничную, сбалансированную и устойчивую экономическую активность, высокий уровень занятости и социальной защиты, … рост жизненных стандартов и качества жизни, экономическое и социальное единство и солидарность между странами-членами»16.
Более подробно об этом говорится в 17 главе, где идет объяснение о том, что сообщество стремится уменьшить неравенство между разными регионами, преодолеть отсталость островов и сельских территорий. Кроме этого, европейская комиссия каждые три года сообщает о том прогрессе, который был достигнут на пути к экономическому и социальному единству, и вносит предложения по будущей региональной политике17.
В 1997 году, стратегическая важность экономического и социального единства была подтверждена Амстердамским договором, в который также вошла глава о безработице, подчеркивающая необходимость общеевропейских действия для ее преодоления18.
На европейском совете в Берлине в марте 1999 года, главы государств и правительств достигли соглашения по «Повестке дня - 2000», плане действий на период 2000-2006 годов, направленном на укрепление политики Сообщества с целью подготовить его к расширению 2004 года. Кроме всего прочего, документ предусматривал реформу Структурных фондов, в соответствии с которой была сконцентрирована помощь, направляемую фондами, упрощена и сделана более ясной роль и ответственность стран-членов и Европейской Комиссии19.
В ходе подготовки к волне расширения, «Повестка дня - 2000» также обеспечила создание новых финансовых инструментов (ISPA и Sapard) с целью помочь вступающим странам войти в общий рынок в хорошем состоянии20.
В ноябре 2002 года ЕС создал Европейский фонд солидарности, целью которого стало оказание помощи будущим странам-членам в случае природных катастроф. Впоследствии он столкнулся со срочной необходимостью реконструкции инфраструктуры и восстановления экономики регионов, пострадавших из-за наводнения в Восточной Европе летом 2002 года21.
В процессе эволюции интеграции Сообщество претерпело количественные изменения по составу стран, входящих в него. Как известно, начиналось оно с 6 стран, называемых до сих пор «ядром ЕС»22. В настоящее время в него входит 25 стран.
Расширяясь в восточном направлении, Европейский Союз заметно нарастил свой ресурсный потенциал: его территория увеличилась на 34%, а население – на 104,9 млн. человек, или 29%. Таким образом, ЕС стал крупнейшим в мире рынком с 500 миллионами потребителей.
Все это делает Польшу членом одного из самых влиятельных в мировой экономике и политике «клубов».
Таким образом, польским властям удалось достигнуть такого важного приоритета внешней политики как членство в ЕС. Сейчас на повестке стоит дальнейшее приспособление к интеграционным процессам Евросоюза.
Глава 2. Реформы в Польше как последствие вступления в ЕС
2.1 Административно-территориальные реформы в Польше в контексте европейской интеграции
Власти Польши были вынуждены произвести большое количество внутренних преобразований в своей стране, чтобы стать членом Европейского Союза. Сегодня этот процесс продолжается, и многие реформы этого государства связаны с европейской интеграцией и значительным образом отражаются на направлениях внутренней политики.
Одним из таких направлений реформирования подверглась административно-территориальная система Польши.
Так, для того, чтобы соответствовать требованиям Европейского Союза, Польше необходимо было восстановить самоуправление, а также создать посреднический уровень самоуправляющихся единиц между центральными и местными уровнями власти. В итоге, в стране была проведена административная децентрализация власти и ее деконцентрация. Немаловажное значение сыграла регионализация территориального стоя Польши.
Как пишет И. Сало, «конечной целью реформы было создание более эффективных, прозрачных и гибких политических институтов, чувствительных к потребностям граждан и способных обеспечить развитие гражданской активности»23.
Административно-территориальную реформу Польши можно разделить условно на два этапа. С точки зрения временных характеристик, она заняла порядка десяти лет.
На первом этапе в Польше были произведены изменения в структуре административно-территориального деления. Это сопровождалось, в свою очередь, расширением полномочий органов местного самоуправления на базовом уровне.
В итоге получилось, что в 1990 году в стране была возвращена структура административно-территориального деления, существовавшая еще до административно-территориальной реформы, проводившейся почти за 20 лет до этого в середине 70-х годов ХХ столетия (1973-1975 года).
Возвращение к прежней структуре сводилось к тому, что в стране вводилась такая административно-территориальная единица как район, но при этом сохранялись границы и численность гмин и воеводств. Район по своей ответственности должен был подчиняться воеводству и выполнять технически-организационные функции, которые не подразумевали каких либо собственных обязанностей и полномочий.
Таким образом, в итоге на первом этапе в Польше был изменен в значительно степени порядок формирования и объем полномочий органов местного самоуправления базового уровня. «Прежде всего, общины получили право:
выбирать муниципальные правительства и проводить местные референдумы;
формировать и распоряжаться бюджетом;
обеспечивать социально-экономические, культурные и коммунальные потребности общины»24.
Польские гмины также получили полномочия и стали ответственными за приватизацию государственной собственности. Правда необходимо отметить такой факт, что в это время (на первом этапе реформы) воеводства оставались в структуре центральной власти Польши и могли по своим полномочиям отклонять решения органов местного самоуправления.
На данном этапе в Польше продолжалась и работа по дальнейшей разработке подходящей модели административно-территориального строя. За эту деятельность отвечала специализированная комиссия, компетенция которой ограничивалась подготовкой проектов реформ. Так, в 1990 году была создана Государственная комиссия по делам административной реформы. Она занималась подготовкой предложений, которые касались реформы административно-территориального строя. Эти предложения учитывали не только величину территории и населения своего государства, но также и исторические традиции самоуправления.
В итоге, Государственная комиссия в своих итоговых документах предложила территориальную реорганизацию, которая сводилась к определению количества регионов и их конституционно-правового статуса.
Работа Комиссии была затруднена сложной ситуацией при проведении выборов в парламент, которые состоялись в 1997 году. Те проблемы можно свести к следующему:
нежелание ослаблять сильную центральную власть;
нехватка бюджетных средств;
наличие противников реформы внутри страны (на тот момент это была правящая коалиция, а также некоторые общины (гмины).
Смена правящей партии в результате выборов позволило активизировать процесс проведения административно-территориальной реформы. Так, уже в январе 1999 года реформа вступила в силу и в Польше была введена трехуровневая структура административно-территориального строя.
Так, количество воеводств было уменьшено - вместо 49 их осталось только 17. Также была вновь введена традиционная польская территориальная единица – повит, которых сегодня насчитывается 308. Сформировалось около 2500 гмин.
Проведение этой реформы позволило Польше создать у себя многоуровневую систему управления, свойственную Европейскому Союзу и вступить в эту организацию, уже отвечая данным стандартам.
После вступления проведенная административно-территориальная реформа предоставила Польше также определенные преимущества, особенно это касается структурной политики Евросоюза, а также влияния на реализацию региональной политики Союза через Комитет регионов.
Правда, кроме положительного эффекта, реформа создала и некоторые проблемы, которые свелись по большей части к падению социально-экономического развития польских регионов.
Как говорят представители Еврокомиссии, «одной из причин таких региональных диспропорций является недостаточно эффективное использование выплат из структурных фондов ЕС, в первую очередь для стимулирования инновационного развития и содействия инвестициям в депрессивных регионах»25.
Таким образом, административно-территориальная реформа оказала важное влияние на процесс вступления Польши в Европейской Союз, а в настоящее время продолжает оказывать воздействие на формирование внутренней политики Польши в контексте ее европеизации.
2.2 Социально-экономические реформы в Польше в контексте европеизации
Социально-экономические показатели развития новых стран-членов ЕС являются одной из ключевых проблем, которые беспокоят руководство этой организации. Так, присоединение к ЕС обширного региона со сравнительно слабо развитой экономикой, безусловно, создает дополнительные трудности для всего процесса интеграции. Существует риск того, что даже краткосрочное ухудшение социально-экономической ситуации в новых странах может вызвать глубокое разочарование.
Отметим, что в составе 15 государств Европейский Союз не сумел существенно улучшить материально-техническую базу экономики стран ЦВЕ, куда относиться и Польша. Финансовая помощь региону в преддверии его вступления в ЕС была более чем умеренной. Ее объем не достигал и 5% расходов Германии на подъем экономики своих новых земель26.
Запланированное расширение делало необходимым предоставление значительной помощи странам-кандидатам, что одновременно угрожало изменить все систему бюджетного перераспределения в ЕС, которая до последнего времени устраивала всех участников. В системе перераспределения средств общего бюджета учитывались интересы как преуспевающих, так и отстающих государств-членов, что обеспечивало ей относительный баланс. Если бы расширенный ЕС сохранил неизменными методы выделения помощи, существовавшие в ЕС до расширения 2004 года, ему потребовалось бы удвоить объемы структурных фондов. А подключив новые страны к механизмам сельскохозяйственной политики на тех же условиях, что и старые, ЕС должен был бы отдать государствам ЦВЕ весь свою бюджет27. Совершенно ясно, что для стран-доноров такой поворот событий был бы неприемлем, так как они не хотят увеличивать свой вклад в коммунитарный бюджет. При сохранении размеров структурных фондов в прежнем объеме некоторые районы «старых членов» лишились бы финансовой помощи. Их бы вытеснили страны Центральной и Восточной Европы в силу того, что существенное понижение совокупного показателя ВВП ЕС в расчете на душу населения автоматически вывело бы названные районы из категории нуждающихся.
Институтам и органам ЕС потребовалось более двух лет, чтобы разработать компромиссный вариант расходной части бюджета ЕС. В соответствии с ним величина общего бюджета ЕС сохранена на прежнем уровне – 1,27% совокупного ВНП Евросоюза. Помощь получателям структурных фондов и Фонда сплочения в ЕС-15 была несколько сокращена, в сравнении с периодом 1994-1999 годов, и уставлена в размере 200 млрд. евро на семь лет. На поддержку социально-экономического развития стран Центральной и Восточной Европы было выделено 40 млрд. евро, из которых чуть больше половины предназначалось на период вступления в ЕС28.
При определении размера помощи новым странам в рамках политики сплочения решено базироваться на постулате о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Фактически был введен потолок финансовой поддержки. Верхний предел финансирования государства-члена ЕС определен в размере 4% ВВП. Считается, что именно такой объем коммунитарной финансовой помощи может принять страна без значительного увеличения инфляции и существенного давления на национальный бюджет.
В ходе обсуждения финансового пакета на 2000-2006 года было решено также существенно ограничить доступ государств ЦВЕ к сельскохозяйственным субсидиям из общего бюджета. Брюссель предложил этим странам довольно низкий потолок обязательств в этой части – 25% уровня поддержки в ЕС-15 в 2004 году, 30% - в 2005 году, 25% - в 2006 году29. Для Польши это являлось серьезной проблемой по той причине, что сельское хозяйство – это один из важнейших секторов экономики страны.
Вместе с тем, практика показала, что Польше (а также другим новым странам-членам) тяжело дается освоение даже такого сравнительно небольшого объема средств. Трудности возникают, во-первых, в силу называвшегося принципа дополнительности финансов ЕС и, следовательно, необходимости изыскивать ту часть средств, которая должна быть предоставлена самим государством-получателем или частными структурами в этой стране. Во-вторых, национальная администрация Польши не обладает необходимыми навыками оперативного и стратегического программирования, аргументированного обоснования финансового участия ЕС, в том числе предоставления гарантий целевого расходования помощи ЕС.
Необходимо отметить, что приведение законодательства Польши в соответствие с нормами Евросоюза способствовало преобразованию регулирования всей экономической системы государства, в частности, было существенно ограничено вмешательство государства в частный сектор.
Реформы в социально-экономической сфере стали причиной в том числе и улучшения экономических показателей страны, в первую очередь экономического роста (этому способствовали такие реформы как реформирование «финансовых рынков, корпоративного и антимонопольного законодательства, финансовой отчетности и прав на интеллектуальную собственность»30).
В первые два года членства Польши в ЕС в стране наблюдался устойчивый экономический рост в среднем ежегодно на 4,2%, и эта тенденция продолжилась в 2006 году. По этому показателю Польша занимала восьмое место среди стран ЕС, отставая от других новых членов Евросоюза, в частности, Балтийских государств и Словакии31.
В результате членства в ЕС такие показатели как рост экспорта и рост импорта улучшились, стал сокращаться дефицит внешней торговли.
В 2005-2006 годах торговый баланс Польши со странами ЕС был положительным, т.е. текущий торговый дефицит объясняется торговым оборотом со странами, не являющимися членами ЕС. Введение общих таможенных тарифов для торговли со странами за пределами ЕС привело к снижению средних тарифов с 8,9% до 4,1%. Неудивительно, что в результате импорт из развивающихся стран (в основном Китая) быстро возрос. Объем экспорта в третьи страны (главным образом в Россию и Украину) также достиг рекордных уровней благодаря ставшим доступными Польше экспортным субсидиям на продовольственные товары. Либерализация торговли этими товарами привела к росту польского экспорта в ЕС32.
Открытие границ привело к росту эмиграции квалифицированных кадров из Польши в более развитые страны ЕС, что сказалось на нынешнем нехватке работников, в частности, сферы здравоохранения.
Подводя итог, важно отметить, что участие государства в региональной интеграционной структуре еще не обеспечивает решения его социальных и экономических проблем, а является только одним из факторов успеха. Эффект от использования потенциала интеграции бывает тем больше, чем лучше стране удается вписаться в систему регионального разделения труда и чем успешнее она справляется с модернизацией национального хозяйства. В любом случае, вступление в Евросоюз не может заменить Польше дальнейшее проведение внутренних экономических и институциональных реформ.