Организация работы зарубежных правительств

Введение
Правительство в зарубежных странах
Понятие и функции правительства
Состав правительства
Институт выражения недоверия правительству парламентом в зарубежных странах
Заключение
Список используемой литературы

Организация работы зарубежных правительств

В президентских или, более того, в суперпрезидентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность в сфере исполнительной власти существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства и находит выражение в принятии решения об их отставке в любое время по своему усмотрению.
Юридическая ответственность министров в большинстве стран осуществляется на общих основаниях, т.е. иммунитетом они не обладают. В некоторых государствах к министрам возможно применение процедуры импичмента (США), подобной (Австрия) или совершенно особой (Франция) процедуры ответственности.
Порядок и основания прекращения полномочий правительства во многом определяются формой правления, существующей в той или иной стране. В абсолютных и дуалистических монархиях его полномочия начинаются и прекращаются всецело по воле монарха в любое время. Особого срока полномочий, как правило, не имеют правительства и во многих других странах. Тем не менее, полномочия правительства в них могут прекратиться в очередном и внеочередном порядке. В президентских, суперпрезидентских и некоторых смешанных республиках правительство слагает полномочия в очередном порядке перед вновь избранным президентом, а в парламентарных странах, в большинстве полупрезидентских республик и в советских республиках — перед новым составом парламента. Во внеочередном порядке правительство в целом может быть отправлено в отставку только в парламентарных странах, полупрезидентских и советских республиках, так как в президентских странах главой правительства является сам президент. Решение об отставке правительства в парламентарных и полупрезидентских республиках юридически принимает глава государства, а в советских — законодательный орган.
Полномочия отдельных членов правительства прекращаются в результате прекращения полномочий правительства в целом, в результате добровольной отставки, по решению главы государства, а в тех парламентарных странах, где существует индивидуальная парламентская ответственность министров, — в результате выражения парламентом недоверия соответствующему министру.
Институт выражения недоверия правительству парламентом в зарубежных странах
Следует, прежде всего, отметить, что степень ответственности правительства в конечном счете предопределяется формой правления и государственно-политическим режимом. В странах тоталитарного социализма, где правительство, как, собственно, и парламент, лишено самостоятельной публичной власти, какая-либо юридическая ответственности правительства перед парламентом в форме недоверия или отказа в доверии отсутствует. Институт парламентской ответственности правительства есть элемент демократического государственного устройства, вытекает из системы разделения властей, чуждой тоталитарному режиму. О парламентской ответственности правительства не приходится говорить и применительно к странам с президентским режимом правления (США, большинство латиноамериканских и африканских государств), поскольку в этих странах правительства, как самостоятельного органа государственной власти, не существует, министры не образуют правительственную коллегию, которая бы имела самостоятельное государственное значение.
О парламентской ответственности правительства можно говорить применительно только к парламентарным государствам, где правительство пребывает у власти, пока пользуется парламентской поддержкой. Частично это относится и к полупрезидентским формам государственного правления. «Поскольку в условиях парламентарной системы правления правительство обычно носит партийный характер, - справедливо отмечает В.Б.Евдокимов, - постольку и остается оно у власти до тех пор, пока его поддерживает партия (партии), располагающая большинством мест в парламенте или в его нижней палате. Правовой основой такого положения служит принцип политической ответственности министров перед парламентом»1.
Во многих зарубежных конституциях принцип ответственности правительства перед парламентом находит словесное выражение, зачастую приобретая определение ответственности политической: «Правительство несет политическую и солидарную ответственность перед Генеральным советом» (Андорра); «Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом» (Беларусь); «Правительство должно пользоваться доверием парламента» (Греция).
Основания ответственности правительства обычно не определяются, если не считать общие слова об утрате правительством доверия. В.А.Виноградов называет утрату доверия основанием конституционно-правовой ответственности правительства2. Но «доверие» - термин, юридически чрезвычайно растяжимый, измерить это доверие обычными правовыми методами не представляется возможным.
Этот же автор со ссылкой на статью 156 Конституции Польши и ст.142 Конституции Австрии называет такие основания конституционно-правовой ответственности правительства как нарушение конституции или закона3. Однако в названных статьях речь идет не о конституционно-правовой, а судебной ответственности министров, инициируемой парламентом, что не одно и то же.
В редких случаях вотум недоверия имеет под собой конкретные причины. Так, согласно статье 97 Конституции Республики Беларусь Палата представителей заслуживает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу. Повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия правительству (п.5).
Время выражения недоверия правительству парламентом (так же как и запрос о доверии) ничем не ограничивается, оно может быть выражено во всякое время, о чем иногда делается указание в законе. Так, согласно Конституции Словацкой Республики Национальный совет республики может в любое время выразить недоверие Правительству. Правительство может в любое время просить Национальный совет о выражении доверия (ст.114).
Зарубежная практика свидетельствует, что правительство отвечает чаще всего перед нижней палатой парламента, олицетворяющей принцип народного суверенитета. В редких случаях правительство несет ответственность перед обеими палатами одновременно – Казахстан, Италия, Румыния. Согласно Конституции Италии правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94). Для Италии ответственность правительства перед обеими палатами имеет то объяснение, что обе палаты парламента – Палата депутатов и Сенат – избираются на одинаковых началах – посредством всеобщего и прямого голосования (ст.ст.56-57 Конституции). В Казахстане и Румынии ответственность правительства перед обеими палатами имеет ту особенность, что вопрос о недоверии правительству принимается на совместном заседании палат. Так, в Конституции Румынии записано, что Палата Депутатов и Сенат на совместном заседании могут отозвать выраженное Правительству доверие путем принятия резолюции недоверия большинством голосов депутатов и сенаторов.
Только в редких странах правительство отвечает перед верхней палатой – Кыргызстан. Во Франции Премьер-министр имеет право просить Сенат (верхняя палата) об одобрении общеполитической декларации правительства (ст.49 Конституции). О полной ответственности правительства перед верхней палатой, однако, говорить не приходится, поскольку отказ Сената в одобрении этой декларации не обязывает правительство к уходу в отставку.
Чаще всего, в зарубежных странах имеет место коллективная (солидарная) ответственность правительства, когда недоверие адресуется правительству в целом, либо даже отдельным членам правительства, если это вызывает правительственную отставку в целом. В Великобритании вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. «Поскольку действия отдельных министров, как правило, связаны с общей политикой, ответственность правительства является обычно коллективной».
В ряде стран недоверию подвергается не правительство в целом, а глава правительства – ФРГ, Албания, Венгрия, Кыргызстан, что для характеристики правительственной ответственности не имеет принципиального значения, поскольку отставка главы правительства, как правило, влечет отставку правительства в целом.
Индивидуальная ответственность членов правительства встречается реже, что соответствует природе правительства как коллегиального органа. Как правильно отмечает Б.С.Крылов, «юридически следствием принципа парламентской ответственности правительства является то, что правительство, выступая в качестве коллегиального органа, несет перед парламентом совместную ответственность за политическую линию, проводимую его отдельными членами. Такое понимание способствует укреплению положения правительства, его сплочению как комитета, заведующего общими делами монополий. Ведь требование отставки отдельного министра может привести к отставке правительства в целом, что часто представляется нецелесообразным. Поэтому парламентарии вынуждены во многих случаях избегать критики действий отдельных министров, чтобы не ставить под удар все правительство, а в конечном счете и себя (в случае роспуска парламента)».
В некоторых странах индивидуальная ответственность министров наступает лишь в случае, если они официально не возражали против правительственного решения, что ослабляет принцип круговой поруки, не позволяющий индивидуализировать вину министров. Так, в параграфе 60 Конституции Финляндии сказано, что каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, занесенном в протокол. Согласно Конституции Республики Казахстан члены Правительства коллегиально ответственны за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительной о своем несогласии (ч.1 ст.68).
В чистом виде индивидуальная ответственность правительства не встречается. Под индивидуальной ответственностью правительства понимают ситуацию, когда недоверию может быть подвергнуто как правительство в целом (глава правительства), так и отдельные его члены. Таким образом, индивидуальная ответственность всегда выступает как ответственность смешанная. Подобная ответственность существует в таких странах как Дания, Латвия, Швеция, Эстония, Австрия, Греция, Финляндия, Польша. В Австрии Национальный совет может принять решение о выражении вотума недоверия Федеральному правительству или отдельным его членам (ст.74)4, согласно Конституции Греции парламент может своим решением лишить доверия правительство или кого-либо из его членов (ч.2 ст.84), В Эстонии недоверие может быть выражено правительству в целом, премьер-министру или отдельному министру (ст.97).
Коллективная и индивидуальная ответственность обычно вызывают разные юридические последствия. Если недоверие всему правительству (в том числе премьер-министру) предполагает уход правительства в отставку, то парламентское недоверие, высказанное отдельным членам правительства, как правило, влечет отставку только конкретных министров при сохранении правительства в целом. Так, согласно Конституции Дании министр уходит в отставку, если Фолькетинг выносит ему вотум недоверия (ст.15.1). Если Фолькетинг выносит вотум недоверия Премьер-министру, он обращается с просьбой об отставке правительства (ст.15.2).
Общим правилом в зарубежной конституционной практике является то, что с инициативой выражения недоверия правительству может выступать более или менее значительная группа парламентариев. Иногда подобное право предоставляется депутатским объединениям. Нередко требуется письменная форма подачи инициативы и ее мотивация, что имеет место и в Российской Федерации. В Португалии, например, с инициативой недоверия правительство должна выступить одна четвертая депутатов парламента или любая парламентская группа (ст.194); в Германии предложение о недоверии федеральному канцлеру должно быть подписано четвертью депутатов Бундестага или фракцией, насчитывающей не менее четверти его депутатов.
В ряде стран установился институт т.н. конструктивного недоверия правительству, который впервые был конституирован, по-видимому, в Германии. Конструктивным следует считать такое выражение парламентского недоверия, которое сопряжено с предложением или выбором альтернативных кандидатур премьер-министра или членов правительства. В Бельгии Король вправе распустить Палату представителей, когда последняя абсолютным большинством своих членов принимает вотум недоверия Федеральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра (ч.2 ст.46 Конституции). Согласно статье 67 Конституции ФРГ Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо. «Поставив результаты голосования вотума недоверия в зависимость от назначения преемника находящегося у власти канцлера, конституция пыталась устранить угрозу частых и неразрешимых кризисов наподобие тех, которые имели место в Веймарской республике. Задача, которая ставится при этом, состоит в том, чтобы заставить любое большинство, которое может образоваться в рядах правительственной оппозиции, преследовать ясные и конструктивные цели. На практике сместить федерального канцлера с его должности чрезвычайно трудно».
Конструктивный вотум недоверия имеет то положительное начало, что облегчает процедуру смены правительства, поскольку содержит в себе предположение или решение вопроса о новом его составе. Его, однако, нельзя считать универсальным способом решения вопросов парламентской ответственности правительства, использование этого института диктуется особенностями организации правительственной власти в конкретной стране.
Во многих зарубежных странах возможность выражения недоверия правительству ограничена определенными условиями, гарантирующими от злоупотребления этим институтом в ущерб правительственной деятельности. В Андорре, например, вопрос о выражении вотума недоверия не может быть поставлен в течение шести месяцев после избрания главы Правительства. Советники, которые ставили вопрос о выражении вотума недоверия, в течение года не могут участвовать в подобной процедуре (ч.ч.5,6 ст.69 Конституции); в Республике Беларусь вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности (п.7 ст.97 Конституции); в Болгарии, когда Народное собрание отклоняет предложение о голосовании недоверия Совету Министров, новое предложение о недоверии на том же основании не может быть внесено в течение следующих шести месяцев (ч.3 ст.89 Конституции); согласно Конституции Испании, если резолюция порицания не принята нижней палатой парламента, подписавшие ее депутаты не могут вносить новое предложение о ней в период работы той же сессии (ч.4 ст.113); в Польше повторное предложение о вотуме недоверия может быть внесено не ранее чем по истечении 3 месяцев со дня внесения предыдущего предложения (ч.2 ст.158 Конституции).
Примечательно, что конституции многих зарубежных государства предусматривают т.н. отсрочку голосования по вопросу недоверия правительству, которая предоставляет правительству время для защиты. Эта отсрочка исчисляется несколькими часами или днями. В Молдове, например, предложение о выражении недоверия рассматривается по прошествии трех дней со дня внесения в парламент (ч.2 ст.106 Конституции); в Македонии голосование по вопросу о доверии правительству проводится через три дня после постановки вопроса о доверии (ст.92 Конституции); в Португалии резолюция порицания может рассматриваться только через 48 часов с момента ее предложения (ч.2 ст.194 Конституции).
Решение парламента (его палаты) о выражении недоверия правительству принимается, как правило, повышенным кворумом - большинством голосов от общего (списочного, конституционного) состава депутатов, что само по себе подчеркивает ответственность принимаемого решения. Зачастую при этом требуется присутствие не менее половины состава парламента (палаты). В отдельных странах требуется письменная, тайная и даже поименная форма голосования, хотя в других случаях конституция устанавливает, напротив, открытое и устное голосование (Андорра). В Италии каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст.94 Конституции); в Литве вотум недоверия выносится тайным голосованием (п.2 ст.101 Конституции); в Австрии для принятия нижней палатой решения о вотуме недоверия необходимо присутствие не менее половины ее состава (ч.2 ст.74 Конституции); в Болгарии предложение о недоверии правительству считается принятым, если за него проголосовало более половины всех народных представителей (ч.1 ст.89 Конституции); в Польше парламент выражает недоверие правительству большинством «законного» числа депутатов (ч.1 ст.158 Конституции).
В более редких случаях недоверие правительству выражается большинством в две трети парламентариев. Так, в Кыргызстане постановление Собрания народных представителей о недоверии Премьер-министру принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты (ч.5 ст.71 Конституции).
Зачастую это решение приобретает форму специального акта – резолюции порицания или недоверия. В Испании и Португалии, например, это резолюция порицания, в Украине и Финляндии – резолюция недоверия. Во Франции резолюция порицания голосуется весьма своеобразно: подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством голосов членов, составляющих Национальное Собрание (ст.49 Конституции). «Это правило ведет к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически зачисляются в сторонники правительства». В Регламенте нижней палаты парламента Франции дополнительно устанавливается, что резолюции порицания могут быть мотивированы. После внесения резолюции порицания ни одна подпись не может быть отозвана или добавлена. Председатель палаты уведомляет правительство о резолюции порицания, сообщает о ней Собранию и распоряжается о ее опубликовании. Отзыв резолюции порицания после ее внесения на обсуждение невозможен. Если обсуждение началось, то оно должно быть продолжено до голосования. Поправки к резолюции порицания не вносятся.
В конституциях некоторых парламентарных государства специально оговаривается участие членов правительства в процедуре голосования недоверия, что объясняется тем, что в этих государствах министры, как правило, сохраняют депутатские мандаты. Так, в Конституции Греции указывается, что в голосовании по доверию и недоверию правительству принимают участие министры и их заместители, являющиеся депутатами парламента (ч.7 ст.84).
Последствия выражения недоверия правительству во многом предопределяются формами государственного правления и их разновидностями. В странах с парламентарным режимом, в которых правительство отвечает единственно перед парламентом, вотум недоверия правительству со стороны парламента, как правило, влечет отставку правительства, которая может подкрепляться формальным решением главы государства. У главы государства, однако, обычно существует право роспуска парламента, чаще всего немотивированное, которое он реализует по предложению правительства и которое может быть использовано в качестве контрмеры против парламентского недоверия. Как правильно отмечают авторы коллективной монографии «Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах», «в большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обосновывается тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства».