Бюджет как инструмент финансового регулирования

Содержание
Введение…………………………………………………………...………………3
Понятие бюджета и его экономическая сущность……………………………...5
Бюджетный контроль. Органы, регулирующие государственный бюджет…..7
Совершенствование механизма бюджетного регулирования………………...13
Межбюджетное регулирование, как инструмент бюджетной политики…….16
Повышение межбюджетных отношений на региональном уровне………….19
Заключение……………………………………………………………………….24
Список используемых источников……………………………………………..26

Бюджет как инструмент финансового регулирования

- определение эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использо­вания федеральной собственности;
- оценка обоснованности доход­ных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза про­ектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов го­сударственной власти, предус­матривающих расходы, покры­ваемые за счет средств феде­рального бюджета, или влияю­щих на формирование и испол­нение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебю­джетных фондов;
- анализ выявленных отклоне­ний от установленных показате­лей федерального бюджета и бю­джетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совер­шенствование бюджетного про­цесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан­ках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
- регулярное представление Со­вету Федерации и Государствен­ной Думе информации о ходе ис­полнения федерального бюдже­та и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране7.
Согласно п. 1 Положения о Ми­нистерстве финансов Российской Федерации оно осуществляет функции по выработке государ­ственной политики и норматив­но-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельнос­ти, бухгалтерского учета и бух­галтерской отчетности, производ­ства, переработки и обращения драгоценных металлов и драго­ценных камней, таможенных пла­тежей, определения таможенной стоимости товаров и транспорт­ных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пен­сии, организации и проведения лотерей и т.д.
Кроме того, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении Федераль­ной налоговой службы, Феде­ральной службы страхового над­зора, Федеральной службы фи­нансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финан­совому мониторингу, а также кон­троль за исполнением Федераль­ной таможенной службой норма­тивных правовых актов по вопро­сам исчисления и взимания тамо­женных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Минфину России также подведомственно Федеральное казначейство.
Согласно ст. 215 БК РФ в Рос­сийской Федерации установлено казначейское исполнение бюдже­тов. Органом, осуществляющим казначейское исполнение феде­рального бюджета, является Фе­деральное казначейство. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов также осуществляется Федеральным казначейством РФ.
На основании ст. 266 и 267 Бюд­жетного кодекса РФ Федераль­ное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением, операций с бюджетными средствами глав­ных распорядителей, распоря­дителей и получателей бюджет­ных средств, кредитных органи­заций, других участников бюд­жетного процесса по исполняе­мым бюджетам и бюджетам го­сударственных внебюджетных фондов, взаимодействует с дру­гими федеральными органами исполнительной власти в процес­се осуществления финансового контроля и координирует их ра­боту.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти , осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Служба осуществляет кон­троль и надзор:
- за использованием средств фе­дерального бюджета, средств го­сударственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в феде­ральной собственности;
- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валют­ных бирж) валютного законода­тельства РФ, требований актов органов валютного регулирова­ния и валютного контроля, а так­же за соответствием проводимых валютных операций условиям ли­цензий и разрешений;
- за соблюдением требований бюджетного законодательст­ва РФ получателями финансовой помощи из федерального бю­джета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бю­джетных ссуд и бюджетных ин­вестиций;
- за исполнением органами фи­нансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательст­ва РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В рамках своей компетенции Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные ин­тересы РФ, проводит проверки субъектов-получателей бюджет­ных средств8.
Совершенствование механизма бюджетного регулирования.
Действующий механизм бюджетного регулирования нелишен недостатков и нуждается в совершенствовании.
Теоретически разграничение бюджетных полномочий должно основываться на принципе достаточности расход­ных прав. Однако на практике на федеральном уровне про­исходит перекос в сторону доходных полномочий, на дру­гих уровнях бюджетной системы — в направлении расход­ных обязательств. Существующий подход к перераспределению доходов заметно ограничивает возмож­ности бюджетного регулирования, снижает самостоятель­ность территориальных бюджетов.
До вступления в действие поправок к Бюджетному ко­дексу РФ, принятых Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ, бюджетное регулирование осуществлялось с применением регулирующих доходов. В числе недостатков этого метода отмечались: отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция с феде­ральной властью за источники доходов, отсутствие долж­ного уровня ответственности исполнительных органов власти субъектов РФ за сбор доходов в бюджетную систе­му и т.д. Однако замена регулирующих налогов на закреп­ленные при плохо развитой собственной доходной базе бюджетов только повысила зависимость регионов от средств, передаваемых из федерального центра.
Основным методом бюджетного регулирования в РФ являются межбюджетные трансферты. Специалистами неоднократно указывалось на слож­ность расчетов межбюджетных трансфертов. Под сомне­ние ставятся экономическая обоснованность критериев, положенных в основу распределения средств фондов, а также целесообразность изменений, вносимых в методи­ки распределения средств на очередной финансовый год. Гарантированное предоставление средств федерального бюджета, по мнению большинства финансистов, не спо­собствует социально-экономическому раз витию регионов9.
Одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является равенство бюджетных прав субъектов РФ. Однако согласно Конституции страны, име­ется несколько разновидностей субъектов РФ, различающихся по своему статусу: республики, города федерально­го значения и т.д. Существуют и сложносоставные субъек­ты РФ, в которых больше прав принадлежит более крупному административно-территориальному образова­нию. Так, перераспределение бюджетных средств между автономными округами может осуществлять только край, в который они входят. Поэтому автономный округ изна­чально имеет меньше полномочий, нежели край, хотя и тот, и другой являются субъектами РФ.
В связи с этим следует внимательнее взглянуть на практику выравнивания бюджетной асимметрии. С одной стороны, государство обязано обеспечить своих граждан одинаковым набором общественнозначимых услуг. С другой стороны, стоимость этих услуг напрямую зависит от социально-экономического положения региона.
Если поставить цель - обеспечить выравнивание бюджетных возможностей на всей территории страны, в этом случае нарушится принцип справедливости: регио­ны, которые вкладывают в свое развитие больше средств, больше и потеряют. Отсюда становится понятным пассив­ное отношение дотационных регионов к повышению ка­чества управления своими бюджетными средствами.
В то же время не стоит забывать, Что большая часть регионов-доноров имеют на своей территории крупные месторождения природных ресурсов, которые принадле­жат государству в целом. Такие субъекты РФ обязаны пе­речислять повышенные доходы в федеральный бюджет, из которого в последующем будет происходить перераспре­деление между другими субъектами РФ.
В свою очередь, эффективность применения механизма бюджетного регулирования во многом зависит от используемых в бюджетном процессе методик.
Рис.1. Этапы методического подхода к совершенствованию механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации.



На рисунке 1 представлен методический подход, направленный на совершенствование механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации. Дан­ный подход предполагает исследование в качестве объек­та бюджетного регулировании не отдельно взятого субъекта РФ, а целого федерального округа и состоит из шести эта­пов, характеризующихся прямыми и обратными связями. Переход к каждому последующему этапу осуществляется только после реализации предыдущего этапа10.
Межбюджетное регулирование, как инструмент бюджетной политики.
Межбюджетное регулирование - общий замысел регулирования финансовых потоков между уровнями бюджетной систе­мы, цель, на достижение которой ориентировано меж­бюджетное регулирование.
Основной инструментарий такого регулирования-формы межбюджетных трансфер­тов (дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты). Концептуально можно выделить три их вида: целевой и нецелевой трансферты бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий (решение собственных вопросов) и целевой трансферт на исполнение делегированных бюджету-получателю полномочий (вопросов) бюджетом иного уровня бюджетной системы.
К первому виду межбюджетных трансфертов можно отнести субсидии из федерального бюджета регионам и субсидии, выделяемые из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетами муниципальных районов бюджетам поселений на условиях софинансирования.
Ко второму виду (нецелевому) межбюджетных трансфертов следует отнести дотации (на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на сбалансирован­ность и т.д.).
Третий вид - субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на финансовое обеспечение делегированных государственных полномочий и субсидии, перечисляемые муниципальными образовани­ями в бюджет субъекта РФ в связи с превышением установленного размера уровня бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляе­мые из местных бюджетов местным бюджетам и кого уров­ня в связи с передачей вопросов местного значения.
Предоставление целевого межбюджетного трансфер­та на решение делегированных полномочий (вопросов) ста­вит перед собой целью повышение эффективности испол­нения делегируемого полномочия. При наделения полно­мочием предполагается, что субъект, которому данное полномочие передано, сможет обеспечить его реализацию с меньшими затратами или обеспечить бол ее качественное исполнение полномочия с прежним объемом затрат.
Предоставлен нецелевого межбюджетного трансфер­та бюджету-получателю на исполнение его собственных расходных полномочий может быть направлено как на мо­билизацию ресурсов всех уровней бюджетной системы для решения поставленной задачи (строительство объекта, имеющего важное социальное или экономическое значе­ние, проведение определенных мероприятий и т.д.), так и на определение востребованности предполагаемых расхо­дов. Готовность субъекта РФ, муниципального образования выделять собственные средства на решение обозначенных задач является лучшим индикатором востребованности строительства или проведения какого-либо мероприятия11.
Предоставление дотаций (нецелевого межбюджет­ного трансферта) направлено на выравнивание финансо­вых возможностей территорий по исполнению их соб­ственных расходных полномочий (решению вопросов местного значения).
Отдельно следует выделить такой вид межбюджет­ных трансфертов, как бюджетные кредиты. Несмотря на то, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в ста­тьях, перечисляющих формы межбюджетных трансфер­тов, исключено упоминание бюджетных кредитов, их по-прежнему можно рассматривать как один из видов (форм) межбюджетных трансфертов. Так. в соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — средства, предос­тавляемые одним Бюджетом бюджетной системы РФ дру­гому бюджету бюджетной системы РФ. В соответствии с той же статьей БК РФ бюджетные кредиты — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предос­тавление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В первом случае бюд­жетный кредит, в зависимости от указания «целевого на­значения его использования, может обладать свойствами дотаций или субсидий, во втором - это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджет­ного кредита на условиях возвратности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инстру­мент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики. На наш взгляд, кредитование бюджетом бюд­жетов иных уровней является проявлением патернализ­ма, свидетельством несовершенства межбюджетного ре­гулирования, а предоставление публичным правовым об­разованием бюджетных кредитов иным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов можно оценивать как проявление недобросовестной конкуренции12.
Являясь способом управления, межбюджетное регу­лирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов - территорий, органы управления которых принимают решении с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы, применяемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в принятии региональных программ, в том случае, если наличие про­граммы и ее финансирование является необходимым ус­ловием получение межбюджетного трансферта, в приня­тии решений о выделении средств на строительство объек­тов, в установлении новых расходных обязательств, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов управления. На харак­тер управленческих решений, на управление региональны­ми и местными финансами может повлиять и технология расчета межбюджетных трансфертов, что наиболее явно находит свое отражение при распределении региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки.
Повышение межбюджетных отношений на региональном уровне.
Одной из важнейших новаций является переход на среднесрочное бюджетное планирование. Удлине­ние горизонта финансирования создает необходимые предпосылки для обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способ­ствует долгосрочной устойчивости и сбалансирован­ности в целом бюджетной системы, повышает воз­можности для подготовки и проведения структурных реформ и обоснованность планирования бюджетных расходов, повышает результативность использова­ния бюджетных средств и бюджетную дисциплину. Тем самым созданы условия для реализации базовых принципов межбюджетного регулирования — ста­бильности распределения финансовых ресурсов и предсказуемости изменения отдельных элементов межбюджетного регулирования, имеющих особое значение для построения эффективной системы межбюджетных отношений на федеральном и реги­ональном уровне13.
В условиях, когда большинство субъектов РФ и значительное число муниципальных образований яв­ляются дотационными, вопрос конкретного объема финансовой помощи на очередной финансовый год и среднесрочный плановый период является определя­ющим для среднесрочного бюджетного планирования, создания условий для повышения качества управления общественными финансами, социально-экономичес­кого развития территории.
Переход на трехлетнее бюджетное планирование позволяет субъектам РФ рассчитывать межбюджет­ные трансферты на среднесрочную перспективу. Органы государственной власти субъектов РФ обяза­ны утвердить распределение дотаций на выравнива­ние бюджетной обеспеченности муниципальных об­разований законом о бюджете субъектов РФ на трехлетний период или в рамках среднесрочного фи­нансового плана.
При этом Бюджетный кодекс устанавливает ог­раничения на предельную долю дотаций на выравни­вание бюджетной обеспеченности, которые должны быть распределены между субъектами РФ законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Так ст. 131 Бюджетного кодекса допускается утверждение на плановый период нерас­пределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в раз­мере не более 15% общего их объема на первый год планового периода и не более 20%—на второй год пла­нового периода. Данная норма направлена на повы­шение точности распределения дотаций на плановый период и минимизацию возможных рисков в связи с изменением налоговой базы субъектов РФ.
Указанные меры устанавливаются для муници­пальных образований в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвен­ций) н налоговых доходов по дополнительным нор­мативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. В связи с этим муниципальные об­разования можно разделить на 3 группы.