Административная реформа на Украине.

Административная реформа на Украине.

Вместе с тем, современное украинское административное право по своему содержанию не отвечает требованиям становления и развития демократического правового государства, и поэтому нуждается в реформировании6.
В связи с этим важно отметить, что не следует смешивать понятия «административная реформа» и «административно-правовая реформа». Последнее понятие означает реформу административного права. То есть реформирование административного права - собственно «административно-правовая реформа» - по своему содержанию не совпадает с понятием административной реформы, а выступает ее составляющей частью.
Положительным моментом является то, что количество членов Кабинета Министров Украины уменьшилось с 24 до 20 человек (в том числе министров - с 18 до 15). Численность центральных органов исполнительной власти сокращена с 89 до 47, то есть почти вдвое. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.
Идеи верховенства права будут содействовать объединению всех направлений реформирования административного права и его гармонизации с общеевропейским и принципами административного права. А проведение административной реформы призвано содействовать внедрению в практику украинского государство- и правотворчества новой идеологии отношений между государством и человеком, суть которой - в служении государства интересам человека7.
Минусы
Происходящие процессы модернизации государственного управления на Украине испытывают на себе сильное влияние политического кризиса, который проявляется в падении доверия населения к руководству, в ожидании изменений в составе высшего руководства страны после выборов Президента Украины, в продолжающемся экономическом падении. Мы имеем все основания для утверждения, что административная реформа фактически является элементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системой государственного управления, а система государственного управления всегда управляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.
Реальный процесс модернизации системы государственного управления отчужден от существующих процессов описания административной реформы и коммуникации по ее поводу. В результате происходит одно и то же, а документы и постановления правительства содержат цитаты из политических памфлетов и манифестов демократически ориентированных западных политиков и интеллектуалов вперемежку с советским партийном сленгом о непростом, но таким необходимым будущем украинских людей. Мы могли бы сказать, что двойная мораль есть традиционная среда, в которой работали и работают бывшие советские руководителей, но мы склонны видеть в этом факте не столько традиции, сколько реальный дефицит языковых форм, представлений и понятий для анализа проблем, и описания управленческой тематики.
Это вызвано, в первую очередь, отсутствием в Украине на протяжении всего ХХ столетия научных школ, которые занимались бы вопросами управления и проектирования. Во вторую очередь, это обусловлено неконтролируемой экспансией в украинский язык английской управленческой терминологии, которую суждено расшифровать уже следующим поколениям (и это в условиях, когда очень незначительная часть состава высшего и среднего менеджмента в государственных структурах владеет английским языком).
Даже при наличии целей (а значит и субъекта) проектирование и реализация новой системы государственного управления есть процесс, который может происходить от 5 до 10 лет. В стране, в которой ежегодно меняется правительство, а значит не отлажена система преемственности задач, любые проекты, длительность реализации которых превышают 1 год можно отнести к проектам с очень высоким коэффициентом риска не быть реализованными. Для проектировщика это значит: если ты хочешь достичь успеха, период реализации проекта не должен превышать один год. В противном случае, либо проект не реализуется, либо затраты на его реализацию могут значительно превысить допустимые.
Прежде всего, очень слабой остается общественная поддержка реформаторских усилий. Об этом в значительной мере свидетельствует уровень информированности населения об осуществлении мер административной реформы.
Например, по данным некоторых конкретно-социологических исследований 48% граждан вообще ничего не слышали о президентских указах по вопросам административной реформы. Около 44% слышали об указах, но не знакомы с их содержанием. То есть более 90% населения фактически не представляет себе, что осуществляется в сфере административного реформирования. И только немногим более 7,5% респондентов имеют достаточные сведения об этих документах.
Следующий сдерживающий фактор заключается в недостатке у государства средств для проведения административной реформы.
С началом в Украине административной реформы не до конца удалось преодолеть безосновательное представление значительной части управленческих кадров о том, что будто эта реформа может быть не только безрасходной, но и даже способом экономии государственных средств. На самом же деле административная реформа никак не может быть сведена только к уменьшению управленческого аппарата и соответствующей экономии средств. Напротив, проведение в достаточно полном объеме реформы - дело дорогое и невозможное без достаточно значительных финансовых расходов. Об этом свидетельствует, например, опыт некоторых восточноевропейских стран, где административные реформы уже проведены или проводятся.
Еще один - и далеко не последний по значению - объективный фактор, сдерживающий развитие административной реформы, связан с тем, что и до сих пор первостепенное внимание уделяется решению задач структурно-фукциональной рационализации государственного управления, хотя не менее приоритетной должна быть демократическая направленность административной реформы.
Это значит, что ее конечной целью является, во-первых, приближение аппарата исполнительной власти к потребностям общества и каждого отдельного человека и, во-вторых, создание такой системы государственного управления, которая соответствовала бы стандартам демократического, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. Можно даже сказать, что усилия по рационализации государственного управления должны быть, наконец, подчинены усилиям по демократизации государственного управления.
В силу преобладающих до сих пор приоритетов в проведении административной реформы, совсем не случайным является то, что именно в приведенном, демократическом «измерении» осуществление административной реформы сталкивается с наиболее значительными затруднениями и вызывает справедливые нарицания со стороны населения.
Сравнение с другими регионами Россия, Грузия По сравнению с реформой на Украине и в Грузии основным отличием в России на данный момент является стабильность политической системы. Шаткое положение политического развития Украины и Грузии как внутри государств, так и на внешней арене не могут положительно влиять на эффективное продолжение административной модернизации данных государств.
Характерной особенностью административной реформы в России в отличие от Украины является то, что административные реформы всегда начинались сверху и неизбежно встречали достаточно мощное сопротивление в толще чиновничества, на разных уровнях властной вертикали. Весь громоздкий и многоуровневый государственный механизм уже привык при одном лишь намеке на возможную "оптимизацию" отчаянно скрипеть, тормозить.
В Грузии реформа тоже проводиться сверху, но основной упор в Грузии это решение административно – территориального устройства отдельных районов и решения политической стабильности за счет модернизации территориального управления. Для Грузии это извечная проблема, которая уходит корнями во времена Ленина и Сталина по национальной политики государства Грузии.
Еще одной особенностью и основной проблемой России по претворению административной реформы в жизнь, является давнишняя проблема коррупции и взяточничества. Целями административной реформы на 2006-2008 годы в России провозглашались: «повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти». Главными результатами, отмечается на сайте МЭРТ, должны стать «рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров». А основное средство – сокращение государственного аппарата во всех звеньях управления.
Чем больше чиновников, тем круче они «берут» – конкуренция. По данным Московского бюро по правам человека, в 2006 году рынок деловой коррупции в России превзошел доходы федерального бюджета в 2,6 раза. При этом 53% россиян признают, что у них есть личный опыт дачи взяток для решения своих проблем, а 19% делают это часто. Среди сфер, в наибольшей мере пораженных коррупцией, граждане называют местные органы власти (31%), ГАИ (30%) и милицию (22%). А по данным фонда «Индем», в среднем за год около 20 млн. из тех россиян, у кого нет средств на платное медицинское обслуживание, отказываются и от бесплатного лечения, потому что у них нет денег на взятки медработникам8.
То, чего не замечают власти, отлично понимает бизнес, который чувствует власть бюрократов на себе. По мнению вице-президента «ОПОРы России» Владислава Корочкина, административная реформа еще толком не начиналась, а уровень коррупции лишь растет. Правда, сегодня межведомственная комиссия по административной реформе, привлекая бизнес и независимых экспертов, разрабатывает новые регламенты, призванные четко определить полномочия чиновников в самых разных сферах, максимально сузив так называемую «область административного усмотрения». Уже в этом году должны быть приняты более 300 таких регламентов.
Как и на Украине в России недостаточный уровень информированности населения о проведении административной реформы. Россияне плохо осведомлены об административной реформе. Так считают чиновники, предприниматели, лидеры общественных организаций и представители СМИ, с которыми социологи Фонда «Общественное мнение» провели серию углубленных интервью о разных аспектах реализации административной реформы в России. Информация, как правило, есть во всех учреждениях, которые связаны с оказанием государственных услуг.
Что касается административно – территориальной реформы как составляющей административной реформы, то как в Украине, так и Российской Федерации, часть политических и бизнес-элит уверены в необходимости скорейшего проведения административно-территориальной реформы. И если вызовы, побуждающие к реформе, в целом сходны, то пути ее осуществления и политические задачи существенно различаются.
Между двумя странами существует ряд различий (территориальных, географических, административных, заметно отличается характер формирования региональной власти). Но есть ряд признаков, по которым представляется вполне возможным сравнение Украины и России9.
Это:
1) Схожесть стартовых условий на момент организации государств. Так, до 1991 года Украина и Россия развивались в составе одного государства, что способствовало формированию на начальном этапе схожих политических систем, на которые влияли пережитки советской системы. Трансформационный процесс на начальных стадиях также схож: к власти приходят представители старой номенклатуры Л.Кравчук и Б.Ельцин.
2) Территориальная неоднородность Украины и России.
3) Схожесть культурных параметров: менталитет, религия, язык, история.
4) В Украине и России сегодня наблюдаются схожие политические процессы. Так, и в Украине, и в России проходит реформа избирательной системы, согласно которой следующие парламентские выборы пройдут по пропорциональной системе, что ликвидирует представительство регионов по одномандатным округам.
Украина и Россия представляют собой неоднородные государства со сложной территориальной структурой. В то же время, единство государственной территории в этих странах обеспечивается различными формами территориально-государственного устройства. Так, Украина является государством унитарным, т.е. ее составные части не обладают статусом государственного образования. Регионы руководствуются одной конституцией, функционирует один парламент, одно правительство и одна судебная система (исключение составляет лишь Автономная Республика Крым). При этом территория административно-территориальных единиц может быть изменена обычным общегосударственным законом без согласия местного населения. В результате, согласно Конституции Украины 1996 года, закреплено деление Украины на Автономную Республику Крым, 24 области и города Киев и Севастополь.
В состав России, согласно Конституции 1993 года, входят 49 областей, 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 2 города федерального значения и 1 автономная область. Основные этапы формирования данной системы протекали в период с 1918 года до начала 70-х годов прошлого века: в итоге, сформировалась асимметрия в экономическом, территориальном, социальном план ах . В частности, в Российской Федерации субъекты различаются по площади в 388 раз, по численности населения – в 500 раз (в Москве проживает более десяти миллионов человек, в то время как в Эвенкийском Автономном округе около 17 тыс.). По стоимости основных производственных фондов отличия достигают 39-кратных размеров, по объему промышленного производства субъекты федерации разнятся в 132 раза и т.д. В Украине подобные противоречия, естественно, не так заметны.10
Если официально Украина только подходит к практической стадии реализации реформы, то Российская Федерация ее проводит с конца 2003 года. Изменение внутренних границ изобретение не новое. Даже современная история знает множество примеров изменения внутренних территориальных границ. В Польше, вместо 49 воеводств в 1999 году стало всего 16, в Казахстане число областей сократилось до 14, плюс к тому же возникли два города (Астана и Алма-Аты), обладающие особым статусом. Да и в самой Украине и России не однократно происходило перекраивание границ областей.
Так, нынешнее административно-территориальное деление Украины, начало формироваться с 1932 года. Вначале было создано шесть областей, в 1937–1939 годах их стало 15. Еще восемь областей появились на карте государства после присоединения Западных областей Украины и Северной Буковины в 1939–1940 годах. Хотя, следует отметить, что в то время деление на области основывалось на количестве членов компартии и количестве партийных ячеек.
В России же еще в XVI I веке насчитывалось от 150 до 200 территориально-административных единиц. В 1708 году Петр I ввел единую систему: вся территория стала делиться на 8 губерний, которые, в свою очередь, подразделялись на 45 провинций, а провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем и подотчетные ему.