Проблемы реализации государственной политики в сфере туризма и анализ путей их разрешения

Введение
Глава 1. Социально-правовой анализ государственной политики в сфере туризма
1.1 Субъекты государственной политики в сфере туризма
1.2 Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей государственную политику в сфере туризма
Глава 2. Отдельные аспекты реализиции государственной политики в сфере туризма
2.1 Социально-экономические аспекты государственной политики в сфере туризма
2.2 Административная практика реализации государственной политики в сфере туризма
Глава 3. Тенденции развития и проблемы реализации государственной политики в сфере туризма и анализ путей их разрешения
3.1 Тенденции развития государственной политики в сфере туризма
3.2 Проблемы реализации государственной политики в сфере туризма
3.3 Пути разрешения проблем государственной политики в сфере туризма
Заключение
Список использованной литературы
Приложение

Проблемы реализации государственной политики в сфере туризма и анализ путей их разрешения

5,7
5,8
11,2
-
2
5,556
6,5
7,5
11,2
2016
3
7,5
9,5
11,2
2010
Рост (падение) числа иностранных туристов
(по отношению
к 2004 году) *
1
1,0
1,04
1,05
-
-
2
1,18
1,36
2,04
2016
3
1,36
1,73
2,04
2010
Общая сумма
туристских расходов иностранных посетителей
в России ***
1
млн. долл. США
5907,0
6703,0
7320,0
-
-
2
5907,0
7644,0
9465,0
2016
3
5907,0
8820,0
11989,0
2010
Относительный рост внутреннего туризма (отношение количества тур.поездок российских граждан по стране к количеству поездок за рубеж) **
1
3,46
3,50
3,54
4,00
2020
2
3,50
3,56
3,62
4,00
2016
3
3,62
3,74
3,86
4,00
2010
Содействие
развитию
туристской
инфраструктуры
Количество гостиниц и аналогичных
средств размещения ****
1
шт.
4150
4200
4250
6000
2034
2,3
4290
4480
4670
6000
2016
Среднесписочная численность работников гостиниц и аналогичных
средств размещения ****
1
тыс. чел.
116,2
117,6
119,0
154,0
2034
2,3
120,1
125,4
130,8
154,0
2016
Повышение
качества
туристских
услуг
Количество средств
размещения, прошедших государственную классификацию
1
шт.
270
370
470
-
-
2,3
310
440
570
* - по данным Росстата
** - по данным Ростуризма и ВШЭ
*** - экспертная оценка (данные скорректированы с учетом увеличения индекса потребительских цен и реального укрепления обменного курса рубля по отношению к доллару США, обозначенных в Сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год и на период до 2009 и предельные уровни цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2007 год, подготовленном Минэкономразвития России)
**** - по данным Росстата (2004-2005гг. – без учета малых гостиниц, начиная с 2006 г. – с учетом малых гостиниц в связи с изменением формы статистического учета)
3.2 Проблемы реализации государственной политики в сфере туризма
Проблемами реализации государственной политики в сфере туризма являются системные риски. Рассмотрим их более подробно.
1.Макроэкономические риски. Возможность ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, снижение темпов роста экономики, уровня инвестиционной активности, высокая инфляция.
2.Финансовые риски. Недостаточный уровень бюджетного финансирования. Возможность невыполнения запланированных бюджетных обязательств поставит под угрозу достижение намеченных целей. Слабая диверсификация российской экономики и прямая зависимость бюджетных доходов от цен на продукцию топливно-энергетического сектора делает данный риск наиболее опасным.
3.Техногенные и экологические риски. Изменение природных климатических условий. Любая крупная природная, технологическая или экологическая катастрофа, вероятность которых полностью исключать нельзя, потребует дополнительных ресурсов по ликвидации их последствий. Глобальные изменения климата могут также существенно повлиять на динамику туристских потоков, что несет особенно ярко выраженные риски для дестинаций с недиверсифицированным туристским продуктом.
4. Геополитические риски. На развитие сферы туризма, как внутреннего так и въездного, оказывает большое влияние политическая ситуация внутри страны и в сопряженных государствах. Военные и террористические действия приводят к снижению туристского потока и формированию образа России как страны, неблагоприятной для туризма.
5.Законодательные риски. Законодательная база в сфере туризма требует дальнейшего совершенствования как профильной нормативной правовой базы, так и смежного законодательства, касающегося сферы туризма, с целью создания условий для привлечения инвестиций в туристскую инфраструктуру и обеспечения экономической ответственности туристского бизнеса перед потребителями. Поэтому уровень решения поставленных задач зависит от принятия необходимых правовых актов.
6. Международные риски. Успешное функционирование сферы туризма зависит также от ситуации на международных рынках, курсов валют, степени взаимной интеграции государств, что особенно важно для регионов приграничного туризма.
3.3 Пути разрешения проблем государственной политики в сфере туризма
БЮДЖЕТНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ И НЕПРОГРАММНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. Достижение поставленных перед Федеральным агентством по туризму целей и задач осуществляется за счет: нормотворческой и законопроектной деятельности Агентства; реализации функций согласно положению об Агентстве; реализации мероприятий бюджетных целевых программ развития туризма.
Достижению поставленной цели будет способствовать система непрограммных мероприятий: реализация государственной политики в сфере туризма; нормативно-правовое регулирование в сфере туризма;
- разработка новой Концепции развития сферы туризма на среднесрочную перспективу; стимулирование развития инфраструктуры туристского рынка
Рассмотрим основные характеристики бюджетных программ, реализуемых Федеральным агентством по туризму.
Федеральная целевая программа «Юг России», раздел «Развитие туристско-рекреационного комплекса».
Государственные заказчики: Минрегион России - координатор, Ростуризм.
Цель раздела: развитие туристической и инженерной инфраструктуры, способной повысить инвестиционную привлекательность территорий, расширить возможности привлечения туристов в регионы
Задачи раздела: модернизация и реконструкция существующей инженерной инфраструктуры центров отдыха и лечения граждан; реализация мер государственной поддержки развития перспективных территорий и проектов в сфере туризма; создание условий для привлечения инвестиций в туристический бизнес, практическое использование различных форм частно - государственного партнерства.
Обоснование проблемы: Туристско-рекреационный комплекс является одним из важнейших составляющих экономики Юга России, его развитие обеспечивает конкурентоспособность регионов как на внутреннем, так и на мировом рынках.
Однако на сегодняшний день туристско-рекреационный комплекс недостаточно эффективен, имеет слаборазвитую туристическую инфраструктуру и существенные препятствия, сдерживающие дальнейшее развитие курортной отрасли и развитие туризма в ЮФО.
Основными ограничениями в развитии туристического комплекса в регионах являются низкие стандарты качества гостиниц, слабое транспортное обслуживание, отсутствие грамотной маркетинговой политики, наличие большого количества неэффективных собственников, пользующихся при этом необоснованными льготами, несоответствие цены и качества предоставляемых услуг. Главными препятствиями для привлечения инвестиций по-прежнему остаются отсутствие готовых инвестиционных площадок, необходимой бизнес инфраструктуры, наличие административных барьеров, невыгодные условия аренды земли. Оформление земельного участка требует огромного числа согласований и затягивается на 2-3 года. Неурегулированными остаются вопросы использования рентных доходов в личных целях (сдача в наем жилья, мест отдыха). Некомплексность развития ключевых центров (городов) отдыха и туризма, ведомственная разобщенность резко снижают эффективность этой сферы экономики.
Изменившиеся экономические и социальные условия требуют нового подхода к вопросам качества услуг на рынке туриндустрии, повышения эффективности продвижения туристского продукта, неотложных мер законодательного, организационного, экономического характера в сочетании с реализацией долгосрочных и среднесрочных программ развития курортной отрасли.
Данный раздел направлен на решение задач по строительству и реконструкции объектов инженерной инфраструктуры, обеспечивающей улучшение инвестиционного климата для привлечения инвестиций и туристов.
Период реализации и финансирование раздела раздела – 2008 г. Объем финансирования из федерального бюджета - 650 млн. рублей. Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней, привлечение инвестиций в туристско-рекреационный комплекс.
Увеличение занятости (создание новых рабочих мест).
В настоящее время разработана Концепция федеральной целевой программы «Экономический рост регионов Юга России (2008-2012 годы)».
Федеральная целевая программа «Культура России (2008-2010 годы)», Подпрограмма «Культура Русского Севера» (далее - Подпрограмма), раздел «Культурное наследие исторических городов и территорий Русского Севера – фактор устойчивого развития культурно-познавательного туризма».
Государственные заказчики: Минкультуры России – координатор, Ростуризм, Роскультура, Минпромэнерго России. В настоящее время разрабатывается Концепция Подпрограммы.
Цель раздела: сохранение культурного наследия Русского Севера; укрепление межрегиональных связей, развитие туристской инфраструктуры в северных регионах; создание туристских зон, сформированных по территориальному принципу, с учетом особенностей дорожно-транспортных, водных магистралей.
Задачи раздела: сохранение исторического и культурного наследия Русского Севера как уникального феномена российского и общемирового культурного наследия; использование историко-культурного наследия Русского Севера не только в качестве памятника, но и в качестве важнейшего ресурса социального и экономического развития региона в будущем.
Период реализации и финансирование раздела: период реализации – 2008-2012 гг.; объем финансирования из федерального бюджета57 в стадии разработки.
Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней; - увеличение занятости населения (создание новых рабочих мест); привлечение инвестиций в туристско-рекреационный комплекс.
Федеральная целевая программа «Сохранение архитектурного наследия и развитие инфраструктуры исторических городов России на 2008-2012 годы и до 2017 года» (далее – Программа).
Государственные заказчики: Минрегион России – координатор, Росстрой, Ростуризм. В настоящее время разрабатывается Концепция Программы.
Цель программы: сохранение, восстановление и совершенствование архитектурной среды, всего архитектурного облика исторических городов как важнейшего компонента национального культурного достояния России; обеспечение благоприятных предпосылок для улучшения городов, создания комфортных условий проживания.
Задачи раздела: развитие исторического и культурного наследия исторических городов, как туристических центров России; использование историко-культурного наследия исторических городов не только в качестве памятника, но и в качестве важнейшего ресурса социального и экономического развития региона в будущем.
Период реализации – 2008-2012 гг., объем финансирования из федерального бюджета58 в стадии разработки.
Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней; содействие развитию экономики российских исторических городов; стимулирование развития туризма.
Ведомственная целевая программа «Туристские центры России» на 2008-2010 гг.
Государственный заказчик – Ростуризм.
Протоколом заседания Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов поручено Минэкономразвития России и Минфину России представить в Комиссию предложения по внесению изменений в Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005г. №239. В связи с этим Ростуризму целесообразно переработать ведомственную целевую программу «Туристические центры России» на период 2008-2010 гг. (далее – Программа) с последующим согласованием и утверждением в установленном порядке.
Реализация комплексных проектов Программы должна привести в первую очередь к развитию туристской и инженерной инфраструктуры. При этом развитие инфраструктуры приема может идти не только и не столько за счет традиционных гостиниц, а скорее за счет других форм размещения: клубы, апарт-отели, малые частные гостиницы, мини-отели, туристские деревни и т.д. Это будет способствовать привлечению частного капитала в эту сферу.
Цель программы: создание современного туристского продукта, соответствующего требованиям мирового рынка. Создание опорных туристских центров, позволяющих объединить вокруг них возможности федеральных и региональных органов власти по развитию туризма и решению социально-экономических проблем территорий в целом, - увеличение потока туристов в эти центры в 1,2-1,8 раза. Задачи программы: создать 12 опорных туристических центров федерального значения; отработать меры и механизмы государственной поддержки развития туризма; создать на территориях реализации комплексных проектов привлекательные для инвесторов условия.
Период реализации - 2008-2010 гг. Объем финансирования из федерального бюджета59 - 1,778 млрд. рублей на весь период реализации программы.
Система программных мероприятий: 60 Создание опорных туристических центров, позволяющих объединить вокруг них возможности федеральных и региональных органов власти по развитию туризма и социально-экономических проблем территорий в целом: «Туристический центр Западной Сибири» (г. Тобольск)61, «Озеро Байкал», «Золотое кольцо России», «Серебряное кольцо России», «Русский Север» и др.
Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней; увеличение занятости (создание новых рабочих мест).
Степень соответствия целям и задачам Федерального агентства по туризму: Основные цели и задачи федеральных, ведомственных целевых программ, полностью согласуются с деятельностью Федерального агентства по туризму. Стратегия развития туризма – создание современных туристических комплексов и развитие туристической инфраструктуры являются условием реализации основных задач Федерального агентства по туризму - повышение качества туристских услуг и продвижение российского туристического продукта на внутреннем и мировом рынках.
Распределение бюджета Федерального агентства по туризму по целям, задачам и программам осуществлялось на основании определенных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации приоритетных направлений развития государства. Агентство в соответствии с положениями Ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации об ориентации бюджетной политики на перспективу исходит из понимания возможностей федерального бюджета. С учетом этого, в представленном Докладе в условиях существенных финансовых ограничений были распределены средства по действующим и принимаемым до 2009 года расходным обязательствам на достижение цели Агентства в трех вариантах финансирования.
В Послании Президента Федеральному Собранию России 2006 года особо отмечено, что уже с этого года большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат.
Экономическая эффективность деятельности Агентства определяется достижением запланированного уровня показателей, таких как рост количества иностранных граждан, посещающих Российскую Федерацию с туристскими целями, и поступлений от
туризма, относительный рост внутреннего туризма по отношению к поездкам российских туристов за рубеж, рост количества средств размещения туристов и увеличение доли категорийных средств размещения, увеличение занятости населения в предприятиях туристской индустрии и смежных отраслях.
Большинство показателей Агентства рассчитаны на долгосрочную перспективу их достижения и не имеют линейной зависимости от прямых вложений. На повышение уровня показателей влияет множество факторов, среди которых основными являются повышение политической и экономической стабильности, создание благоприятного инвестиционного климата, что приводит к конкурентоспособности российского туристского рынка, оздоровлению рыночных механизмов. Общественная эффективность деятельности Агентства определяется вкладом в реализацию национальных целей, сформулированных Правительством Российской Федерации. Общественный эффект деятельности Агентства будет достигнут путем роста количества объектов туристской инфраструктуры, снижения уровня безработицы, повышения уровня доходов и качества жизни населения, укрепления международного авторитета Российской Федерации.
17.01.2007 Государственная дума приняла Федеральный закон «0 внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее по тексту - «Закон»), 24.01.07 он был одобрен Советом Федерации, 06.02.07 подписан Президентом В Законе более детально, чем в прошлой редакции Закона, отражено правовое пространство туристической деятельности, в том числе сформулированы такие понятия, как туристская индустрия, самодеятельный туризм, социальный туризм и прочие.
С практической точки зрения интересно следующее:
Туристским продуктом признается теперь комплекс услуг, обязательно включающий перевозку и проживание. Следовательно, услуга по организации путешествия, не включающая ни один из этих элементов, под определение турпродукта не попадает, а предоставление услуг, не являющихся турпродук-том, не является туроператорской деятельностью.
Туроператорская деятельность теперь по определению может осуществляться только юридическим лицом, тогда как ранее лицензии на осуществление туроператорской деятельности выдавались как юридическим лицам, так и предпринимателям.
Туристская путевка по новому Закону является уже не документом, подтверждаю­щим право на тур, а документом, содержа­щим условия путешествия, подтверждающим факт оплаты туристского продукта, бланком строгой отчетности. Это подразумевает, что теперь она должна выписываться только после того, как тур сформирован и оплачен, тре­бование к оформлению и учету путевок как бланков строгой отчетности становится обязательным
В Законе нормы о государственном регулировании в туристической сфере получили многообещающее продолжение: ст. 4 дополнена частью пятой, согласно которой порядок оказания услуг по реализации туристского продукта определяется Правительством РФ. Следует ожидать появления подзаконного акта, в котором перечень условий реализации турпродукта, установленный настоящим Законом, будет расширен.
В новой редакции Закона заметно расширен перечень существенных условий договора на реализацию турпродукта, теперь
к ним относятся условия о месте нахожде­ния средств размещения в туре, о наличии гида - экскурсовода, инструктора - провод­ника, о порядке предъявления туристом претензий, о финансовом обеспечении и поряд­ке его получения; расширен перечень вопросов, освещаемых при информировании туриста об условиях обслуживания и мерах безопасности б туре.
Введен порядок централизованного информирования туроператоров о возникновении в стране пребывания туристов угрозы безопасности их жизни и здоровью. У сторон договора на реализацию тура возникло право на расторжение договора реализации турпродукта до и во время обслуживания в туре. В случае возникновения указанных обстоятельств туристу возвращается стоимость неиспользованных услуг и компенсируются расходы по экстренному выезду из страны пребывания за счет туроператора.
В настоящей редакции в текст Закона вошли требования к содержанию договоров между туроператором и турагентом, между продавцом и покупателем турпродукта. Ра­нее указанные требования содержались в положениях о лицензировании туроператор­ской , турагентской деятельности
Стоит обратить внимание еще на одно новшество. Закон «О защите прав потребителей» дает право покупателю турпродукта предъявлять требования, вытекающие из недостатков услуги по своему выбору тур­оператору либо турагенту. С 01.06.07 Закон «Об основах туристской деятельности в РФ» возлагает всю ответственность по договору реализации турпродукта на туроператора, в том числе за действия турагента.
Соблюдение требований, предъявляемых Законом к реализации турпродукта, а также требуемый уровень контроля туроператора за агентскими продажами могут быть обеспечены только путем внедрения электронной системы документооборота
В соответствии с требованиями ст. 4-1 прим. Закона в качестве обязательного требования для субъектов туроператорской де­ятельности в РФ вводятся финансовые гарантии.
Финансовых гарантий не требуется: экскурсионным бюро,
государственным и муниципальным предприятиям, осуществляющим деятельность в сфере внутреннего туризма для решения социальных задач.
Турагентов, реализующих на территории РФ турпродукт, сформированный иностранным туроператором. Закон приравнива­ет к туроператорам.
Условия осуществления туроператорс­кой деятельности следующие:
- включение туроператора в Единый федеральный реестр тур опер аторов;
- наличие финансового обеспечения ответственности по договорам о реализации турпродукта.