Гражданство и международное право

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСТВА
1.1. Понятие гражданства в международном праве
1.2 Международно-правовое регулирование приобретения и утраты гражданства
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГРАЖДАНСТВА В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
2.1. Проблемы двойного гражданства
2.2. Проблемы гражданства в Европейском Союзе
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Гражданство и международное право

Двойное гражданство – это правовой феномен вызванный наличием у лица гражданства двух и более государств. Указанное явление носит также название «бипатризм», а за лицами обладающими двойным (множественным) гражданством в международном праве укоренилось название «бипатриды» (от лат. Bis - дважды и греч. Patridos - родина, отечество).
Среди непосредственных оснований возникновения состояния двугражданства можно выделить три наиболее типичных. Первое - приобретение двойного гражданства по рождению, когда государство места рождения признает гражданство по принципу «права почвы» (jus soli), а государство, к которому принадлежит один из родителей, предоставляет свое гражданство по принципу «права почвы» (jus sanguinis), либо когда имеет место любой другой вариант коллизий законодательств о гражданстве основанных на двух различных принципах «jus soli» и «jussanguinis». Вторым основанием получения двойного гражданства может являться заключение брака между лицами, имеющими разное гражданство. Третий вариант приобретения второго гражданства возможен в результате эмиграции, когда иммигрант приобретает новое гражданство, не теряя при этом старого.
Концепция двойного гражданства в международном праве не является популярной и рассматривается, как правило, в качестве негативного явления, причем данная позиция имеет под собой достаточно веские основания21. Дело в том, что в международной практике сложилось правило вытекающее из государственного суверенитета, согласно которому государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, как это государство относится к данному факту22. Из данного обстоятельства, когда бипатрид в каждом из государств чьим гражданством он обладает, рассматривается в качестве полноправного гражданина вытекает целый ряд нежелательных для данных государств последствий. Среди таких отрицательных последствий в литературе обычно одним из самых распространенных считают сложность применения права к лицам, обладающим двойным гражданством, как государствами гражданства, так и третьими государствами. Бипатризм порождает и ряд других сложных моментов, например, в области контролирования шпионажа. Таким образом, иногда во множественном гражданстве видят даже серьезную угрозу для национальной безопасности соответствующих государств. Помимо указанных негативных моментов многогражданство обуславливает и трудности, сопряженные с вопросами дипломатической защиты государствами своих граждан, их налогообложения, исполнения ими воинской обязанности23 и т.п.
В то же время, на практике число лиц, состоящих в гражданстве нескольких государств, велико и имеет тенденцию к возрастанию, что обусловлено и некоторыми выгодами, которые может принести многогражданство. Так, на практике приобретение лицом двойного гражданства осуществляется обычно для получения большей свободы и самостоятельности, хотя с этим уменьшается степень контроля государства за действиями бипатрида. Такие лица также могут рассчитывать в странах своего гражданства на возможность получения высоких прибылей, поскольку государства чаще всего предоставляют льготы своим, а не иностранным гражданам, резервируя для них отдельные сферы деятельности в экономике (Великобритания, Швейцария, Австрия и др.). В определенных условиях множественное гражданство может предоставить гарантии и более эффективной дипломатической защиты, особенно когда одно из государств гражданства сильно в экономическом, военном плане или имеет лучший дипломатический опыт24.
Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., в ст.1 четко установила, что каждое государство в соответствии со своим законом определяет, кто является его гражданами, хотя в той же статье указано, что «данный закон признается другими государствами, в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, касающимся вопросов гражданства»25. Аналогичный подход воспринят и Европейской конвенцией о гражданстве 1997 г.: «Каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства»26 - указано в ст.3 данной Конвенции.
Таким образом, правовая регламентация двугражданства (многогражданства) – прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам. Что касается современной практики государств в вопросах регулирования двойного гражданства, то она может быть представлена тремя основными формами: во-первых, безусловное признание права на двойное (множественное) гражданство и свободное разрешение его реализовать (допускается в Англии, Ирландии, Израиле и др.), во-вторых, допущение двойного гражданства, но при условии соблюдения определенных национальным законодательством требований (предусмотрено в Бельгии, Италии, Нидерландах, США и ряде других стран), в-третьих, запрещение двойного гражданства (установлено в Германии, Швеции и др.).
В практике международных отношений стали иметь место специальные многосторонние соглашения, направленные на разрешение указанной проблемы. Так, в 1930 г. под эгидой Лиги Наций в Гааге была созвана конференция с целью выработки единых правил, устанавливающих случаи возникновения двугражданства. В результате 12 апреля 1930 г. в Гааге была подписана Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве, отдельные статьи которой, касаются вопросов двугражданства. В преамбуле Конвенции сказано, что общие интересы международного общения требуют от всех государств-участников признания того, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство27. Однако, Конвенция на тот момент была ратифицирована лишь семью государствами.
После второй мировой войны вопросы гражданства вошли в компетенцию специальной Комиссия международного права ООН, которая включила в число кодификационных работ и вопросы о сокращении случаев двугражданства. По данной проблеме по поручению Комиссии были представлены доклады о сокращении двугражданства и Проект конвенции об искоренении двугражданства в будущем. Основное содержание проекта сводилось к тому, что участники должны были согласиться воздерживаться от предоставления двойного гражданства. Высказывался принцип, согласно которому, если лицо принимает гражданство государства, то оно должно потерять гражданство, которым оно обладало ранее. Также и в случае брака, усыновления, развода такое приобретение должно влечь, согласно Проекту, потерю гражданства, которым заинтересованные лица обладали ранее (при условии осуществления права оптации). Однако, Комиссия международного права ООН после напряженной работы над вопросами о двугражданстве пришла к заключению, что необходимые предпосылки для принятия разработанных ею проектов еще не созрели, и рассмотрение этого вопроса должно быть временно отложено28.
Однако, во второй половине ХХ в., в том числе и в результате интенсификации интеграционных процессов в Европе, обусловивших необходимость учитывать специфику региона и тесную связь европейских народов между собой, в международном праве стала намечаться новая тенденция в подходе к регулированию вопросов бипатризма. Указанная тенденция проявилась в том, что в международном и государственном праве стали разрабатываться механизмы не ликвидации, а регулирования многогражданства, основанные на дифференцированном подходе29.
В качестве одного из примеров современного решения проблем двугражданства можно привести деятельность Совета Европы. К началу 60-х гг. государства-члены Совета Европы столкнулись с рядом проблем, связанных с наличием у многих жителей двух и более гражданств стран Европы. В целях предотвращения подобной практики Советом Европы 6 мая 1963 г. в Страсбурге была принята Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о военной обязанности в случаях множественного гражданства. Глава I Конвенции регулирует вопросы сокращения случаев множественного гражданства и предусматривает утрату гражданства одной стороны в случае добровольного приобретения гражданства другой стороны (например, путем натурализации, оптации или восстановления гражданства). В ст.2 Конвенции предусматривается, что лицо, обладающее гражданством двух или более сторон, имеет право отказаться от одного или более таких гражданств при соблюдении определенного условия (например, лицо, обычно проживающее за пределами территории стороны). Однако, в целом предусматривая сокращение случаев многогражданства. Конвенция разрешает многогражданство в определенных случаях, в частности, когда многогражданство возникает в связи с рождением или приобретается автоматически в связи со вступлением в брак.
Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 1988 г. государствам было рекомендовано провести тщательное изучение вопроса многогражданства в случае браков супругов, имеющих разное гражданство, включая детей, родившихся от таких браков. В связи с изменением подхода к проблеме многогражданства 2 февраля 1993 г. был открыт для подписания второй Протокол, вносящий поправки в Конвенцию. Содержание Протокола сводилось к тому, что сторонам, связанным положением главы I Конвенции, разрешается многогражданство в целом ряде дополнительных случаев: для второго поколения мигрантов; супругам, имеющим различное гражданство и их детям. В том же 1993 г. на Дагомысском семинаре по вопросам гражданства было отмечено, что в настоящее время ряд европейских государств выступает в поддержку многогражданства в большем количестве случаев.
На сегодняшний день в рамках Совета Европы действует Комитет экспертов по вопросам многогражданства, имеющий ряд полномочий, одним из которых была подготовка следующей конвенции, посвященной в том числе и урегулированию вопросов множественного гражданства - Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. Европейская конвенция о гражданстве, принятая Советом Европы 14 мая 1997 г., закрепила принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, а также правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства. Европейская конвенция о гражданстве в целом нейтральна в вопросе желательности множественного гражданства, в частности, она не требует от государств признания многогражданства как общего принципа, все же никаких препятствий для многогражданства она также не создает, что можно расценивать по меньшей мере как распространение лояльного отношения в международном праве к такому явлению как бипатризм30.
2.2. Проблемы гражданства в Европейском Союзе
Европейский союз образован в соответствии с Маастрихтским договором о Европейском союзе, подписанным 7 февраля 1992 г. и «знаменует собой новый этап в процессе создания, как никогда ранее, сплоченного союза народов Европы, в котором решения принимаются как можно более открыто и максимально приближенно к гражданину» (ст. 1)31.
Предварительный проект Конституционного договора Европейского союза, призванного заменить собой действующие учредительные договоры организации (Договор о Европейском союзе 1992 г. и договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество (ЕС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом)) был подготовлен и официально представлен 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») – временного представительного органа, начавшего свою деятельность весной 2002 г.
В проекте Конституционного договора сразу можно отметить четкую направленность на углубление интеграции, в чем особая роль отводится гражданству Европейского союза. Так, в ст.3 Проекта обозначены, в частности следующие цели Союза: защита общих ценностей, интересов и независимости Союза; содействие экономическому и социальному сплочению; укрепление внутреннего рынка, а также Экономического и валютного союза и др.
Далее отмечается, что достижение указанных целей производится согласно правилам, которые учитывают возможность наделения Союза соответствующими видами компетенции как в полном объеме, так и частично, а равно возможность совместного осуществления данной компетенции государствами-членами. Гражданству же Союза посвящен целый раздел - Раздел II. «Гражданство Союза и основные права». Что интересно, в ст.3 «Гражданство Союза» указано, что в данной статье должно быть определено гражданство Союза и далее указывается, что каждый гражданин Союза обладает двойным гражданством - национальным гражданством и гражданством европейским - и свободно, по собственному усмотрению, пользуется и тем и другим, осуществляя права и обязанности, которые связаны с каждым этим гражданством32. Также указанная статья вводит принцип недопустимости дискриминации граждан Союза в связи с их национальным гражданством. Обращает на себя внимание закрепление в отдельной статье (ст.4) правосубъектности Союза. В тексте статьи отмечается, что в дальнейшем ст.4 должна будет содержать ясно выраженное признание правосубъектности за [Сообществом/Европейским союзом, Соединенными Штатами Европы, Объединенной Европой] (в проекте предусмотрена возможность переименования Европейского союза (ст.1 и примечание к ней)).
Соответствующие дополнения (новые ст.ст. 8 - 8е (впоследствии - Часть вторая Договора о Европейском Сообществе «Гражданство союза» ст.ст. 17 - 22) были внесены ст.G Маастрихтского договора (в последней редакции Договора это ст.8). В качестве приложения к Договору была принята также Декларация о гражданстве государства-члена от 7 февраля 1992 г., являющейся приложением к Маастрихтскому договору в которой речь, прежде всего идет о правах, предоставляемых гражданством соответствующего Союза. Содержание ст.ст. 17 и 21 позднее было изменено Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. об изменении Договора о Европейском союзе (Маастрихтского договора), договоров, учреждающих европейские сообщества и ряда связанных с ними актов». Несмотря на то, что гражданству Европейского союза целиком посвящена Часть вторая Договора о Европейском сообществе (Римского договора) тем не менее, нормы, определяющие права граждан Союза или относящиеся к союзному гражданству, закреплены и в других частях этого договора (ст.ст. 11, 39, 43, 49, 194, 195, 255). Также нормы, посвященные гражданству Европейского союза, помимо названной Декларации и договоров (Римского договора, учреждающего Европейское Сообщество 1957 г. Маастрихтского 1992 г. и Амстердамского 1997 г. вносящими в первый изменения) содержатся также в Хартии Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г.33
В настоящее время граждане 25 государств Европейского союза являются соответственно и гражданами всего Европейского союза. Согласно ст. 8 Маастрихтского договора это количество составляет свыше 450 миллионов человек. Каждое лицо, получившее гражданство любой из 25 стран Европейского союза, автоматически становится гражданином Европейского союза. Собственно это то же утверждение и содержится в п.1 ст. 17 Договора о Европейском сообществе.
Гражданство Союза и национальное гражданство государств-членов явления различные и не сливающиеся. Гражданство Союза субсидиарно национальному. Причем и с формальной стороны, такая количественная констатация института гражданства Европейского союза сегодня наиболее приемлема. Гражданин государства-члена автоматически становится гражданином Союза. Ему не нужно обращаться в какие-либо органы для приобретения гражданства Союза. Даже, что касается документов, удостоверяющих гражданство - национальные общегражданские и заграничные паспорта граждан государств-членов унифицированы по форме и содержанию и носят отметку о вхождении государства в Европейский союз. Вопрос же о наличии или отсутствии у лица гражданства государства-члена, основания его приобретения и прекращения, находятся исключительно в компетенции государств-членов, как это подчеркивается в Декларации о гражданстве государства-члена.
Права граждан Европейского союза содержащиеся в Договоре о Европейском Сообществе можно подразделить по следующим категориям:
миграционные - право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (п.1 ст. 18);
политические права гражданина Европейского союза - ст. 19 наделяет граждан Европейского союза правом избирать и быть избранным в Европейский парламент и в местные органы власти в том государстве, где они постоянно проживают. Ст.20 предоставляет право пользоваться на территории третьих стран дипломатической защитой со стороны посольства или консульского представительства любого из государств-членов. Ст.21 Договора провозглашает право граждан Европейского союза на обращение с петициями в Европейский парламент или к Омбудсмену Сообществ. Согласно редакции ст.21, внесенной Амстердамским договором, такое обращение с петицией возможно на любом из 12 официальных языков Союза.
В то же время необходимо помнить, что это только основные права граждан Союза. Остальные права закрепляются иными положениями учредительных актов Союза, вторичным правом Европейского союза, решениями Суда (упомянутая выше Хартия Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. дополняет права граждан Союза (ст.41), руководствуясь прецедентным правом Европейского Сообщества)34.
Наконец, ст.22 Договора о Европейском сообществе определяет, что Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом единогласным решением может принимать положения, имеющие целью упрочить или дополнить права граждан Союза35. Важно отметить, что учредительные договоры Европейского союза в отличие от конституций государств-членов, не содержат подробной «декларации основных прав и свобод граждан». Договор о Европейском союзе 1992 г. преодолевает данное несовершенство, устанавливая в ст.6, что Союз уважает основные права личности, гарантированные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а также вытекающие из общих конституционных традиций государств-членов, «в качестве общих принципов права Сообществ».
Судебная практика в вопросах защиты прав человека в Союзе высветила ряд положений позволяющих создать представление о ее соотношении в целом с международными стандартами защиты прав человека и гражданина. Так, рассматривая дело «Rutili» не смотря на то, что истец ссылался на ряд индивидуальных прав, признанных в актах Сообщества, Суд сообществ рещил рассматривать указанные права как особое проявление более общих основных принципов «права Сообщества», которые, в свою очередь, закреплены в Конвенции о правах и основных свободах человека 1950 г. и протоколе № 4 к этой конвенции. Решение Суда ЕС по делу «Rutili» стало расцениваться как акт, инкорпорирующий Европейскую конвенцию в правопорядок Сообщества в качестве формального и прямо применимого источника права». Однако эти прогнозы оказались преждевременными. В следующем деле «Watson and Belmann», в котором речь шла о праве на частную жизнь (privacy), закрепленном в ст. 8 Европейской конвенции о правах и основных свободах человека 1950 г., генеральный адвокат Trabucchi указал на ошибочность такого подхода. По его мнению, международно-правовые акты, принятые за пределами Сообществ, по которым государства-члены Союза приняли международные обязательства по обеспечению лучшей защиты прав человека, могут быть использованы для установления принципов, общих для самих государств- членов, что само по себе даже не допускает вопроса об их инкорпорации в правопорядок Сообщества.