Органы опеки и попечительства и их функции

Введение
Глава 1. Органы опеки и попечительства: понятие и правовой статус
1.1. Понятие органов опеки и попечительства
1.2. Правовой статус органов опеки и попечительства
Глава 2. Функции и деятельность органов опеки и попечительства
2.1. Значение и функции органов опеки и попечительства
2.2. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав
несовершеннолетних граждан
2.3. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав других граждан
Заключение
Библиографический список
Проект Федерального закона "Об опеке и попечительстве"

Органы опеки и попечительства и их функции

Утрата детьми попечения родителей может вызываться разными причинами. Их перечень нельзя исчерпывающим образом установить в законе. Пункт 1 ст.121 СК определяет лишь основные из них. Начинаются они с очевидных событий и завершаются теми, существование которых еще нужно доказать. С другой стороны, приходится иметь дело с причинами как объективного, так и субъективного характера. К первым относится: смерть родителей; их тяжелая болезнь, делающая невозможной заботу о ребенке, защиту его прав; признание родителей недееспособными; ограничение или лишение родителей родительских прав.
Остальные из перечисленных в п.1 ст.121 СК причин утраты родительского попечения - следствие либо невозможности защищать ребенка, заботиться о нем из-за пребывания родителей в условиях изоляции (местах лишения свободы, медицинском учреждении и т.п.), либо нежелания выполнять свой родительский долг. Правда, такое нежелание в свою очередь может объясняться как немотивированным уклонением от выполнения родительских обязанностей, так и стечением обстоятельств (новая семья, проживание в другой местности и т.п.).66
В силу закона, детьми-сиротами считаются лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель; дети, оставшиеся без попечения родителей, - это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения обоих или единственного родителя в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. К лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся также и лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения обоих или единственного родителя и имеют в соответствии с Федеральным законом право на дополнительные гарантии конституционного права на образование, прав на имущество и жилое помещение, права на труд.67
В настоящее время проблема детской безнадзорности стоит особенно остро.
Российский законодатель, пытаясь решить проблему устройства детей, оставшихся без попечения родителей, всякий раз в зависимости от социально - экономических условий предпринимал попытки осуществить это намерение с максимальной эффективностью. Школы - интернаты, детские дома семейного типа, приемная семья и многое другое - все это вехи в истории отечественного семейного законодательства. Не надо быть чрезмерно проницательным, чтобы отметить в смене таких форм одну закономерность. Всякий раз государство стремится устроить детей в первую очередь за счет "внутренних резервов" общества, ибо содержание детей на полном государственном обеспечении требует огромных затрат.
Нет необходимости доказывать, что воспитание ребенка в семье является наиболее предпочтительным способом, обеспечивающим правильное формирование личности, приобщение ее к социуму. Сегодня в России почти половина детей, оставшихся без попечения родителей, содержатся в различных специальных учреждениях и не получают представления о том, что такое семья, близкий человек, как нужно строить свои отношения с членами семьи, каковы правила выживания в социальной среде и т.д.
Формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, согласно ст. 2 СК РФ, подлежат правовому регулированию с помощью норм семейного законодательства. Обязанности по выявлению и устройству детей возложены на органы опеки и попечительства. Закон прямо запрещает осуществление такой деятельности другими лицами, физическими или юридическими. Так, согласно ст. 5.37 КоАП РФ "незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью - влекут наложение штрафа...". Более того, незаконная деятельность, связанная с устройством несовершеннолетних, уголовно наказуема. Так, ст. 154 УК РФ запрещает "незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку (попечительство), на воспитание в приемные семьи, совершенные неоднократно или из корыстных побуждений", а ст. 152 УК РФ предусматривает ответственность за еще более серьезное правонарушение - торговлю несовершеннолетними.
Однако все это не означает, что забота о выявлении нуждающихся в устройстве детей и определении их судьбы возложена только на органы опеки и попечительства68. Каждый законопослушный гражданин, которому стало известно о "беспризорном" ребенке, обязан предпринять установленные законом меры. Согласно ст. 122 СК РФ "должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане" обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Таким образом, сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, должны поступать в орган опеки и попечительства от всех, кому о нем известно. В том числе такая обязанность возлагается на должностных лиц органов внутренних дел или жилищно - эксплуатационных организаций.
Итак, после того как сведения о ребенке тем или иным способом поступили в орган опеки и попечительства, последний в течение трех дней со дня получения сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.
С этого же дня начинает течь и другой срок. В течение месяца орган опеки и попечительства обязан устроить ребенка, а если устройство не осуществлено (либо ребенок помещен не в семью, а в детское или иное учреждение), орган опеки и попечительства обязан передать сведения о ребенке в орган исполнительной власти субъекта РФ, который носит название "региональный оператор государственного банка данных о детях".
Устройство ребенка возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства. Критерии такого выбора не установлены ни законом, ни подзаконными актами. Семейный кодекс лишь указывает (п. 1 ст. 123), что при устройстве ребенка должны учитываться: "его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании".69
В современных условиях органы опеки и попечительства не имеют реальной возможности выбирать между тем или иным способом, что само по себе, безусловно, не может не сказаться на интересах детей крайне отрицательно. Известно, что лица, желающие усыновить ребенка, в большинстве случаев хотят найти ребенка новорожденного или хотя бы не достигшего возраста одного года. В то же время дети старшего возраста, а также дети, страдающие тяжелыми заболеваниями, практически не имеют шансов обрести усыновителей. Не всегда есть и возможность назначить ребенку опекуна или попечителя.
В соответствии с действующим законодательством основанием для принятия мер по устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, является получение органом опеки и попечительства информации об утрате им родительского попечения как в письменной, так и в устной форме от любых лиц, а также получение информации любым другим способом (проверка условий жизни ребенка, сообщения в средствах массовой информации и пр.).
Обязанность решить вопрос об устройстве ребенка возлагается на орган опеки и попечительства и в других случаях "отсутствия родительского попечения" помимо указанных в ст. 121 СК РФ, к которым относятся:
- пребывание родителя (родителей) в местах лишения свободы70;
- отобрание ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, при непосредственной угрозе его жизни или здоровью (ст. 77 СК РФ);
- признание усыновителей недееспособными, болезнь усыновителей, их длительное отсутствие, уклонение от воспитания усыновленного и защиты его интересов, отказ забрать ребенка из воспитательных и иных учреждений (то есть все случаи, перечисленные в ст. 121 СК применительно к родителям);
- отмена усыновления (п. 2 ст. 143 СК РФ);
- расторжение договора о передаче ребенка в приемную семью или истечение срока его действия;
- иные ситуации, в которых лицо или лица, осуществляющие попечение над ребенком, перестают исполнять свои обязанности (например, прекращение "патронатной" семьи, ликвидация детского учреждения и пр.).
Избрание конкретной формы устройства ребенка - прерогатива органа опеки и попечительства. Законодательство не диктует ему правил выбора. Однако любые действия, совершаемые кем-либо в отношении ребенка, должны осуществляться в соответствии с его интересами. Интересы ребенка определены Конвенцией ООН "О правах ребенка", Семейным кодексом РФ. Так, в ст. 1 СК РФ указано: "Регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами... приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних членов семьи".
Всякий раз выбор формы устройства зависит от конкретной жизненной ситуации. Однако во всех случаях лица, принимающие соответствующее решение, должны руководствоваться здравым смыслом. Так, по телевидению была показана передача, в которой рассказывалось о судьбах российских детей, переданных на усыновление за рубеж. Двоих детей, которых бросила мать и воспитывала бабушка, усыновили разные итальянские семьи. По сей день судьба этих детей в Италии не известна. Так оказались разлучены брат и сестра, бабушка потеряла внуков, а российское государство - своих граждан. Именно в такой ситуации наиболее предпочтительной формой устройства детей могло бы стать установление опеки.71
Исходя из описанной ситуации, хорошо видна некомпетентность органов опеки и попечительства, так как в соответствии с законодательством РФ усыновление достаточна сложная процедура, которая проходит с непосредственным участием органа опеки и попечительства.
Все данные, характеризующие потенциального усыновителя собираются с помощью органов опеки и попечительства.
Активное участие органы опеки и попечительства принимают при рассмотрении вопросов по отчуждению жилых помещений, принадлежащих на праве собственности, в том числе несовершеннолетним..
В случае выдачи органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение сделки по продаже жилых помещений с приобретением жилья после его продажи (с последующим приобретением) в постановляющей части постановления (распоряжения) необходимо указывать, что продажа производится с обязательным приобретением жилой площади на имя несовершеннолетнего в случае, если он теряет долю собственности, или указывается, где он будет проживать в случае, если он является только членом семьи собственника. На этом основании оформляется договор продажи жилого помещения с условием.
Копия договора предоставляется в орган опеки и попечительства72.
Так же орган опеки и попечительства участвует в судебных процессах, связанных с защитой прав несовершеннолетних. Так на пример, при рассмотрение споров о праве на общение с ребенком роль этих органов в процессе особая:
- они представляют заключение суду;
- до передачи дела в суд, им, как правило, приходится принимать участие в преодолении родителями разногласий по поводу общения;
- их суждения, основанные на оценке конкретных обстоятельств с педагогической точки зрения, представляют особую ценность;
- в случае необходимости органы опеки и попечительства в соответствии с п.3 ст.67 СК РФ вправе сами обратится в суд с иском об устранении препятствий к общению с ребенком;
- участие органов опеки и попечительства в деле служит дополнительной гарантией защиты права ребенка на общение с родителями (одним из них) или его близкими родственниками;
- с вынесением судебного решения надобность в помощи со стороны органов опеки и попечительства не исчезает (благодаря их содействию удается наименее болезненным для ребенка способом достичь исполнения решения суда).
Орган опеки и попечительства при выполнении своих функции по охране прав несовершеннолетних зачастую взаимодействует с другими органами государственной власти.
Органы опеки и попечительства в праве обратиться в аналогичные органы, находящиеся на другой – отдаленной территории, в школу, где учится ребенок, в медицинское учреждение, где он проходит лечение и т.п., с просьбой ответить на интересующие их вопросы. Типичным примером подобного рода ситуации может послужить дело по иску Ф. (матери) к Ф. (отцу) о лишении родительских прав в отношении сына Ильи 1992 г.р.
Просьба истца объяснялась тем, что Ф., проживающий в Костроме, сына не видел больше 4 лет, не навещал его дома, в школе, материально ему никогда не помогал. Ответчик, возражая против иска, объяснял, что в материальной поддержке с его стороны сын не нуждался, на учете как алкоголик или наркоман он не состоит. Из материалов, поступивших по запросу органов опеки и попечительства из Костромы, следовало, что Ф. длительное время нигде не работает, злоупотребляет спиртными напитками, свою квартиру превратил в притон, воспитанием и содержанием сына не занимается, желание заботится о сыне не испытывает. Таковы выводы, сделанные главным специалистом по охране прав несовершеннолетних Управления образования Костромы, нашедшие своё отражение в обобщенном заключении Районной Управы одного из муниципальных районов г. Москвы. В данном заключении было отмечено также, что во время последней встречи Ильи с отцом, мальчик испытал сильный стресс, негативно отразившийся на его здоровье, поскольку у мальчика за все прошедшие годы сформировалось негативное отношение к отцу, даже воспоминание о нем вызвало чувство отвращения и тревоги. Все это позволило удовлетворить заявленный иск несмотря на возражения ответчика73.
Таким образом, на данном органе лежит огромная ответственность за судьбы вверенных его заботам детей. В соответствии со ст. 34 ГК РФ орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного обязан осуществлять надзор за деятельностью опекуна или попечителя. К сожалению, в данный момент ни одним нормативным актом не урегулирован порядок осуществления такого надзора. Не установлена обязанность опекуна (попечителя) давать отчет органу опеки и попечительства в своих действиях, не определены сроки предоставления отчетов, не определены формы непосредственного контроля за условиями жизни, воспитания и обучения ребенка.
2.3. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав других граждан
Ст. 29 ГК РФ в качестве основания для признания гражданина недееспособным называет такое состояние его психического здоровья, при котором лицо не может понимать значения своих действий или руководить ими. Установить наличие такого состояния можно лишь с помощью компетентных лиц. В связи с этим гражданское процессуальное законодательство обязывает суд при наличии достаточных данных о психическом расстройстве назначить судебно - психиатрическую экспертизу. Назначение экспертизы не обязательно, если суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления, убедившись из имеющихся сведений в отсутствии оснований для признания гражданина недееспособным.
Прокурор (при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод граждан) и орган опеки и попечительства в силу своей компетенции обязаны предпринимать меры по защите интересов граждан, а потому должны во всех случаях при обнаружении факта психического расстройства гражданина подавать такое заявление в суд.
Само по себе вступившее в законную силу решение суда о признании гражданина недееспособным не влечет возникновения отношений по опеке. Опекун должен быть назначен специальным актом - постановлением соответствующего органа опеки и попечительства. Как и при устройстве детей, при определении судьбы недееспособных граждан орган опеки и попечительства должен руководствоваться здравым смыслом, исходить из обстоятельств дела.
Правовой статус опекунов и попечителей обозначен в статьях 32 и 33 ГК РФ.
Опекун гражданина, признанного недееспособным, обязан совершать в его пользу следующие фактические действия: заботиться о содержании подопечного (то есть предоставить ему питание, одежду и т.п.), обеспечить подопечного уходом и лечением (физической помощью, называемой в гражданском законодательстве "посторонний уход", а также в необходимых случаях медицинской помощью).74
Юридические действия опекуна чаще всего состоят в совершении сделок от имени подопечного, однако они могут заключаться и в их оспаривании75.
Специальные полномочия предоставлены опекуну недееспособного гражданина семейным законодательством.
1) Гражданин, признанный судом недееспособным, не вправе вступить в брак - это прямо запрещено ст. 14 СК РФ. Однако, если тем не менее после признания гражданина недееспособным он вступил в установленном порядке в брак (что иногда происходит в действительности), то такой брак может быть признан судом недействительным. В соответствии с п. 1 ст. 28 СК РФ опекун недееспособного супруга имеет право обратиться в суд с иском о признании брака недействительным. По общему правилу признание брака недействительным влечет за собой негативные последствия - возврат супругам добрачных фамилий, раздел совместно нажитого имущества по правилам об общей долевой собственности, недействительность брачного договора (если он был заключен), невозможность супругов наследовать друг после друга по закону (что не исключает наследования по завещанию). Дети, рожденные супругой в период существования такого брака, а также в течение 300 дней со дня вступления в законную силу решения суда о признании брака недействительным, признаются детьми ее мужа по недействительному браку.
Опекун недееспособного супруга должен обратить внимание на то, что при признании его подопечного добросовестным супругом суд вправе применить к отношениям сторон и другие положения, более выгодные для подопечного. Добросовестный супруг - тот, права которого нарушены заключением брака (п. 4 ст. 30 СК РФ). Опекун добросовестного супруга может просить суд при разделе нажитого в таком браке имущества применить правила семейного законодательства об общей совместной собственности - но делать это имеет смысл только в том случае, когда основная часть имущества супругами по недействительному браку была приобретена на имя дееспособной стороны.
Помимо этого опекун добросовестного супруга вправе потребовать взыскания алиментов на содержание подопечного, сохранения подопечному фамилии, приобретенной в браке, признания брачного договора супругов действительным полностью или в части, а также потребовать возмещения вреда, причиненного имуществу его подопечного, и компенсации морального вреда. Имущественный вред может выразиться в утрате принадлежащих подопечному вещей, замене доходного имущества на иное, убыточное и пр. (например, при отчуждении принадлежащего ему вклада в капитале общества или товарищества). Для взыскания с недобросовестного супруга сумм убытков опекуну необходимо доказать их размер, а также то обстоятельство, что возникновение убытков обусловлено поведением ответчика. Компенсация морального вреда в пользу подопечного производится по правилам, установленным ст. 151 и ст. ст. 1099 - 1101 ГК РФ.76
2) Гражданин может состоять в браке на момент признания его недееспособным. Его опекуном может быть назначен супруг, однако с позиции закона это совершенно необязательно.