Административное право в системе российского права

Введение
1. Соотношение административного права и других отраслей права
2. Взаимосвязь конституционного и административного права
Заключение
Список использованных источников

Административное право в системе российского права

Ученые-цивилисты отграничивают гражданское право от административного права, во-первых, применением к имущественным отношениям властных, обязательных методов регулирования и наличием специфических мер административной ответственности, применяемых с соблюдением особых административных процедур, во-вторых, регулированием нормами административного права организационных отношений, возникающих в сфере производства, распределения, обмена и потребления. Выделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит, как видно, водоразделом между гражданским и административным правом.
И все же взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится более глубоким и масштабным. От этого ничуть не уменьшается их «чистота», «рафинированность», анапротив, достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения. Заметна и «рокировка», когда те или иные отношения переходят в сферу регулирования гражданского или административного права (например, в отношениях госорганов с предприятиями), когда методы одной отрасли используются и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации - в гражданском).
В предпринимательском праве особенно много административных норм. Очень «тонкие отношения» устанавливаются у административного права с семейным правом, регулирующим весьма своеобразные лично-доверительные отношения. Здесь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Этой главной цели отвечают статьи СК РФ: ст. 3 - о праве Правительства принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных кодексом, другими законами, указами Президента, ст. 15-о порядке медицинского обследования лиц, вступающих в брак, ст. 11, 19 - об обязанностях органов загса, ст. 170 - о приведении нормативных правовых актов в соответствие с кодексом. Своеобразны отношения между административным правом и отраслями т.н. социального права. В них почти поровну есть нормы публичного и частного права, иногда с явным преобладанием первых. Это экологическое право, трудовое право, формирующееся образовательное право и др. «Поле взаимодействия» норм названных отраслей права с нормами административного права довольно широкое. Оно позволяет последним вводить статус исполнительных органов, должностных лиц, их права, обязанности и ответственность в соответствующих областях, правовые стандарты и режимы обслуживания, обязательные для применения, устанавливать правила и нормы административной ответственности за их нарушение.
Тесные связи складываются между административным правом и финансовым правом. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования. Изучение управления государственными финансами, финансовой деятельности государства дополняется регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.
В известной мере банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью. На наш взгляд, именно в части публично-правового регулирования статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса Центрального Банка России и развития банковской системы отчетливо сказывается действие административно-правовых актов и норм.
Стремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. Появился Таможенный кодекс - детище административного права. Но признание таможенного права неоднозначно. Одни считают его институтом административного права. На данном этапе таможенное право выступает как своеобразная подотрасль административного права, где исполнительные органы, их права, обязанности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права [8;34-51].
В дальнейшем ситуация может измениться. Административное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. Здесь следует отметить административно-правовую организацию управления в системе исправительно-трудовых учреждений, регуляцию вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, во внутренних войсках МВД.
2. Взаимосвязь конституционного и административного права
Структурирование российского права по отраслям продолжает оставаться стихийно-хаотическим. Желание найти надежные основания как в отношении отраслевого строения российского права, так и в отношении понимания соотношения права и государства вызвано довольно большой путаницей понятий и терминологии среди представителей российской правовой науки. Отмечается, что современное российское законодательство, к сожалению, зачастую развивающееся без достаточного привлечения ученых к его выработке, страдает бессистемностью, внутренней противоречивостью, излишней множественностью нормативных правовых актов [5;7]. Это отражает в определенной степени и научные метания даже по основным вопросам системы права и законодательства.
Обычно распространенным в науке конституционного права мнением является утверждение о том, что отрасль конституционного права - главная в системе российского законодательства, по крайней мере, она отражает или регулирует основные, наиболее важные, вопросы в стране [9;65,148].
Какая отрасль права главная? Ответ на поставленный вопрос является актуальным особенно сейчас, когда происходят крупные, правда, волюнтаристские, не основанные на законе стоимости преобразования и в экономике страны, и в надстроечном явлении - праве.
Цивилисты считают главной отраслью гражданское право, поскольку оно регулирует базис. Марксисты это поддерживают, исходя из теории происхождения государства как регулятора экономической деятельности человека, из товарооборота. В этом случае государство в лице его административного аппарата, прежде всего нормами административного права, обслуживает базис, обеспечивает удовлетворение экономических интересов производителя и потребителя прибавочного продукта, отношений производства и обмена, меры труда и потребления. Конституционалисты, исходящие из приведенного выше отношения к отрасли права, конституционному праву, поддерживают, по существу, теорию насилия в качестве причины происхождения государства и права, рассматривая государство и появление конституционного права как способ ограничения конституцией монархической, феодальной власти [1;47]. Ограничения же Конституцией власти Президента нашей страны никто не добивается.
Выработка единого представления о сущности государства должна была бы дать надежную основу как для понимания природы вещей, так и для формирования отраслевой структуры права. Но такого понимания сейчас нет. В терминологии правоведения господствует эклектика. Конституцией РФ 1993 г. гражданское право, в сущности, более восприимчивое к региональным особенностям товарообмена, отнесено к федеральной сфере деятельности, а административное, отражающее единство власти в государстве, - к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Это абсурд для государственной формы организации общества, населения, конечно, если такое регулирование не направлено на умышленный развал государства. Судебная практика иногда пытается корректировать эту позицию.
Неустойчивость современных представлений о конституционном праве как единой и внутренне непротиворечивой отрасли российского права демонстрируется уже тем, что следуют многочисленные предложения ученых о выделении из конституционного в качестве самостоятельных, об отпочковании от него избирательного, парламентского, муниципального права. "Почему, например, организация и деятельность исполнительной и судебной ветвей власти регламентируются самостоятельными отраслями права, парламент же как орган законодательной власти является одним из институтов конституционного права?" - задается вполне логичным вопросом.
В поиске надлежащего ответа сначала надо выяснить, что такое отрасль права, какими признаками она должна обладать для своего признания в качестве таковой, чем должна отличаться одна отрасль права от другой? Какова ее видовая специфичность?
"Словарь административного права" понятия отрасли права не содержит вообще, в нем есть только определение "Отрасли управления" [7;227]. В Юридическом энциклопедическом словаре мы находим следующее определение отрасли права: "Отрасль права - обособленная группа правовых норм и институтов, объединенных общностью регулируемых ими однородных общественных отношений. Отрасль права - основное подразделение системы права - слагается из отдельных институтов права. Отраслевая общность правовых норм, институтов и соответствующих им правовых отношений вытекает из специфики определенных общественных отношений, выражает объективную потребность в особом правовом режиме, т.е. в своеобразии метода и механизма их регулирования". В соответствии с этим определением признаками отрасли права можно признать совокупность: предмета правового регулирования, метода правового регулирования; наличие специфического вида ответственности; наличие процессуального обеспечения.
Более или менее в систематизированном виде такой необходимый набор признаков отрасли права, на мой взгляд, приводит А.В. Васильев, который в набор правовых средств, оформляющих отрасль права как цельную, включает:
1) наличие правовых норм;
2) установление нормами права правового статуса субъектов права;
3) придание событиям и явлениям значения юридических фактов;
4) установление моделей правоотношений;
5) установление правовых гарантий и юридической ответственности.
Анализируя, имеет ли такие признаки конституционное право, можно усомниться и в наличии метода правового регулирования и специфического вида ответственности, и в наличии процессуального обеспечения отрасли. Предмет же конституционного права излагается большинством ученых-конституционалистов методом перечисления, что не может быть признано научным подходом к проблеме, поскольку перечисление страдает субъективным усмотрением соответствующего автора.
Является ли с этой точки зрения административное право отраслью права? Предмет во многом совпадает с конституционным, так как и там и сям изучают организацию государственного аппарата. Метод, не бесспорно, но можно обнаружить: метод власти и подчинения. Ответственность в административном праве представлена даже не одним видом, а двумя: административной и дисциплинарной. Специфическое процессуальное обеспечение административного права отсутствует, так как нет судов административной юстиции.
Изложенное позволяет говорить о незавершенности формирования ни одной из этих названных отраслей права, в то время как большинством юристов они относятся к основным отраслям любой правовой системы.
Дать ответы на большинство вопросов структуры российского права может помочь правильное определение методов правового регулирования. По крайней мере, метод правового регулирования, по моему мнению, - основа отличия конституционного права от административного.
Обычно административисты определяют метод правового регулирования как "определенные средства, способы регулирующего воздействия норм соответствующей отрасли права на определенные общественные отношения, представляющие ее предмет" <*>. Но ведь средство и способы - это не одно и то же: способ реализуется средством. Например, ловля рыбы сетью - способ, но сеть - средство. Примерно так же обстоит дело при определении соотношения способа и средств и в правоведении. И Н.Ю. Хаманева, и В.Д. Сорокин относят предписание, запрет, дозволение к средствам, в то время как речь ведут о способе. Я лично предлагаю вместо определения метода правового регулирования как средств и способов воздействия применять определение метода правового регулирования через соотношение субъектов в соответствующих правоотношениях, через характер связей субъектов [11;19-20]. Тогда таких связей можно безусловно выделить как минимум две: субординация и координация. Точнее - власть и подчинение как административно-правовой способ правового регулирования и согласование воль субъектов права как гражданско-правовой метод правового регулирования. Именно этот характер связей субъектов права обычно выделяется большинством юристов. Содержание таких связей и составляет суть метода правового регулирования, реализуемого через применение правовых норм, содержащих предписания, запреты и дозволения во всех отраслях права, вне зависимости от отрасли права.
Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования имеет следующие последствия, проекции на право: к области государственного (или конституционного, как принято называть его сейчас) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: статус избирателей (выборщиков), право объединения в партии и иные общественные объединения, проведение выборов, функционирование представительного органа власти, процедура отзыва лиц, наделенных народом какими-то полномочиями, публично-правовая ответственность. Но дальше - формирование государственного аппарата, сколько министерств, будет ли правительство - это уже вопрос действия избранной власти, и она может избрать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти уже типично должна относиться к области административного права как к самоорганизации власти. Здесь господствует метод власти и подчинения, административно-правовой метод правового регулирования. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт.
Ю.А. Тихомиров, изучая соотношение административного права с другими отраслями права, пишет: "Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права, и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами" [8;100].
Наличие метода восходящего подчинения, его признание, дает возможность четче структурировать всю правовую область как для преподавания, так и для практического законотворчества.
Классификатор правовых актов упоминания об административном праве РФ не содержит. Это позволяет заключить, что административное право как отрасль законодательства в Российской Федерации отсутствует, в то же время рубрики "гражданское право", "уголовное право" присутствуют, что говорит о все же отраслевом подходе законодателей к принципам классификации. Вопросы территории и административно-территориального деления страны в этом Классификаторе отнесены к рубрикам 010.040..., то есть к конституционному строю РФ. В результате выходит, что и конституционного права в Российской Федерации нет: отсутствует четкое определение предмета этой отрасли права (большинство ее институтов так или иначе относятся к области административного права, которого, впрочем, по смыслу классификатора тоже нет). Одной из причин такой непоследовательной позиции законодателя является то, что отсутствует общепризнанный метод правового регулирования, чтобы с его помощью можно было определить пределы конституционного права. А самое главное - отсутствует напрочь конституционная ответственность, а это отрицает наличие и отрасли права, и самого права как такового.
И тогда на первое место выступает административное право как совокупность правоотношений, которое в сравнении с государственным является теоретически вторым, но в силу вечности администрации остается по оперативности и всеохватности первым.
В структуре современного государственного аппарата Российской Федерации судьи не получают от народа власть. Конституционный Суд не избирается народом. Депутаты не публикуют декларации о доходах. Правительство диктует через партийную фракцию свою волю избранному народом парламенту. Депутаты не имеют механизма отзыва народом их от работы в случае правонарушений. Президент также не может быть отозван народом. В результате получится, что конституционного права не существует прежде всего потому, что нет конституционной ответственности. Конституционная ответственность, как и всякая ответственность, может наступать только перед тем, от кого получены полномочия.
Деятельность органов исполнительной власти, функционирование администрации - это категория организационная, а вот формирование органов государства - политическая, и этим отличается административное право как относящееся к исполнению воли народа от конституционного права, где воля государства формируется. Политика должна относиться к конституционному праву, а ее исполнение - к административному. Виды ответственности, которые должны сопровождать ту и другую отрасли права, существенно разнятся. Исходя из принципа "Я тебя породил, я тебя и убью", следует думать, что в конституционном праве ответственность может быть только перед тем, от кого власть получена, то есть перед народом, а ни в коем случае не перед каким-либо иным субъектом: Конституционным Судом, парламентом, чрезвычайной комиссией правительства, толпы как части народа. А вот ответственность исполнителей может быть перед судом, вышестоящим начальником, всеми иными государственными органами.
Можно рассматривать как уклонение от схемы происхождения власти факт, когда Президент РФ Б.Н. Ельцин при отсутствии вице-президента страны подарил стране 31 декабря 1999 г. внеконституционную категорию исполняющего обязанности Президента РФ. Такая власть может быть получена только от народа, но не от вышестоящего начальника. При указанной форме приобретения власти нельзя с достаточной точностью высчитать и меру ответственности каждого за убытки и успехи, принесенные стране ими лично. Нужны точный срок и точная процедура вступления в должность Президента РФ, после которого старый Президент не имеет права подписывать какие-либо документы. Специально в отношении Президента необходимо определить законодательно практически все ситуации, имеющие возможность породить правовые коллизии, включая такие, как: продолжает ли Президент проживать в своем личном доме или обязан поселиться в официальной государственной резиденции. Надо определить порядок ознакомления избранным Президентом населения о всех делах, им совершаемых от имени народа. А главное - в таких документах необходимо определить порядок привлечения избранного народом должностного лица к ответственности [4;37].
Наличие ответственности и процедуры ее применения является одной из важнейших характеристик правового метода регулирования общественных отношений. Без ответственности нет права. То, что теперь называют конституционной ответственностью, на самом деле таковой не является, так как Конституционный Суд самоуправно возвышается над Конституцией и диктует свое видение проблем, самоуправно утверждает новый источник права, позиции Конституционного Суда РФ, не будучи уполномочен народом на эти действия. Отрасль права, не обеспеченная возможностью применения ответственности к своим субъектам, не может рассматриваться как непротиворечивая структура системы права. Представляется, что принцип "Чем-то приходится жертвовать в ущерб другому - это обычная история" [9], предлагаемый В.А. Тумановым, не является таким необходимым и оправданным при определении отраслевой структуры права.