Особенности управления в правоохранительных органах

Введение
1. Основные аспекты управления в таможенных органах
2. Переход к управленческой модели "Сервисной таможни" в системе административной реформы в Российской Федерации
3. Системы управления рисками в таможенных органах
Заключение
Список используемых источников

Особенности управления в правоохранительных органах

- таможенного контроля в других формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации о таможенном деле.
Организационная структура таможенных органов сформирована в соответствии с Приказом ФТС России "О типовых структурах таможенных органов Российской Федерации"6.
Приказом ФТС РФ от 20 июня 2005 г. N 563 были утверждены Типовые положения о службе таможенной инспекции регионального таможенного управления и об отделе таможенной инспекции таможни, являющихся структурными подразделениями соответствующих таможенных органов и осуществляющих инспекционную деятельность, а также взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными, контролирующими органами, общественными объединениями и иными организациями.
Помимо правильной организации управленческого процесса нельзя сбрасывать со счетов и человеческий фактор, поэтому большое значение для качественного осуществления таможенными органами инспекционной деятельности имеют квалификация, профессиональный уровень, а также личные качества должностных лиц данных органов.
В соответствии с Федеральным законом "О службе в таможенных органах" сотрудниками таможенных органов могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет, способные по своим личным и деловым качествам, уровню образования и состоянию здоровья обеспечивать выполнение функций, возложенных на таможенные органы7.
В качестве одного из принципов гражданской службы ст. 4 Федерального закона N 79-ФЗ устанавливает профессионализм и компетентность гражданских служащих.
Нехватка подготовленных кадров среди должностных лиц таможенных органов может стать серьезной проблемой, поскольку от уровня их квалификации в решающей степени зависит эффективность работы таможенной службы. Федеральными законами N 79-ФЗ (ст. 15) и N 114-ФЗ (ст. 17) в обязанность должностным лицам таможенных органов вменено поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей.
Обязательной для всех сотрудников таможенных органов является профессиональная учеба как непрерывный образовательный процесс, организуемый с целью постоянного роста уровня профессиональных знаний должностных лиц и работников таможенных органов, предусматривающий изучение ими в плановом порядке законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, правовых актов ФТС России, а также иных информационных материалов по профилю деятельности конкретной должностной группы лиц8.
Профессиональная подготовка, переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации сотрудников таможенных органов осуществляются в образовательных учреждениях Федеральной таможенной службы, учебных подразделениях таможенных органов, а также в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или среднего профессионального образования на основе договоров между Федеральной таможенной службой и соответствующим образовательным учреждением (ст. 23 Федерального закона N 114-ФЗ).
Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в течение всего периода прохождения им гражданской службы в соответствии со ст. 14 и 62 Федерального закона N 79-ФЗ имеет и гражданский служащий. Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования. Стажировка гражданского служащего осуществляется непосредственно в государственных органах и иных организациях.
Кроме того, начальникам таможенных органов предоставлено право в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и в зависимости от потребности в специалистах направлять должностных лиц таможенных органов для поступления в государственные высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, по заочной или очно-заочной форме обучения в целях получения второго высшего профессионального образования.
В целях определения уровня профессиональной подготовки, объективной оценки служебной и профессиональной деятельности сотрудника, определения его соответствия занимаемой должности проводится аттестация, которая должна способствовать совершенствованию деятельности таможенного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке сотрудников таможенных органов Российской Федерации. Проводится аттестация и в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
Законодателем установлены квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по штатным должностям федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации в Управлении таможенной инспекции и в подразделениях таможенной инспекции таможенных органов Российской Федерации. Заместитель начальника отдела таможенной инспекции таможни, главный государственный таможенный инспектор и старший государственный таможенный инспектор должны знать: Конституцию Российской Федерации, таможенное, налоговое, административное и гражданское законодательство; основы уголовного и международного права, бухгалтерского учета, финансового анализа и аудита, информатики; порядок работы со служебной информацией. Кроме того, указанные сотрудники должны иметь навыки: планирования и организации (заместитель начальника - еще анализа и контроля, а старший государственный инспектор лишь проведения) аналитической и информационной работы по выбору объектов, подлежащих таможенному контролю, с применением системы управления рисками; работы, связанной с подготовкой и проведением таможенных ревизий, с взаимодействием с налоговыми и иными контролирующими органами; проведения иных форм таможенного контроля; разработки проектов правовых актов, оформления и ведения служебной документации; использования в практической деятельности современных информационных технологий, компьютерной техники, оргтехники, необходимого программного обеспечения. Знания государственного таможенного инспектора могут ограничиваться Конституцией РФ, основами таможенного, налогового и уголовного законодательства, административного и международного права, бухгалтерского учета и информатики, а навыки - использованием в практической деятельности современных информационных технологий, компьютерной техники, оргтехники, необходимого программного обеспечения.
Очевидно, что результативность таможенной ревизии напрямую зависит от наличия у должностного лица, ее осуществляющего, одновременно правовых и экономических знаний. Следует признать, что на сегодняшний момент необходимые знания и навыки приобретаются должностными лицами таможенных органов в основном на практике.
Необходимо особое внимание обратить на морально-этические качества должностных лиц таможенных органов, поскольку наделение их определенными властными полномочиями может вызвать желание злоупотребить ими в своих корыстных интересах. Не случайно в литературе особое внимание уделяется преступности среди таможенников и отмечается, что, хотя количество должностных лиц таможенных органов, привлеченных к уголовной ответственности, и их удельный вес в общем числе тех, кто совершил преступления против государственной службы, незначительны, это связано в основном с латентностью преступлений, совершенных этими лицами.
2. Переход к управленческой модели "Сервисной таможни" в системе административной реформы в Российской Федерации
Административная реформа, проводимая в Российской Федерации, получила в 2005 г. новый импульс и направленность на существенное развитие правовой базы, регулирующей деятельность государственных органов9. Совершенствование административно-процессуального законодательства предусматривает в системе мер административной реформы разработку и внедрение регламентов исполнения государственных функций, а также стандартизацию и регламентацию оказания государственных услуг государственными органами и учреждениями.
Распространение административной реформы на всю систему органов исполнительной власти определило соответствующий круг задач и по модернизации таможенной системы Российской Федерации. Так, среди проблем реализации административной реформы в таможенной сфере на первый план вышла необходимость разграничения контрольно-надзорных функций и функций по оказанию государственных услуг таможенными органами. Указанное разграничение предполагает формирование системы таможенных услуг на четкой организационно-правовой основе и разработку в таможенном законодательстве нового понятийного аппарата.
Модернизация таможенной системы России потребовала новых серьезных концептуальных разработок. Ученые и специалисты откликнулись на запросы современного таможенного дела.
Способы решения некоторых задач административной реформы в сфере таможенного дела аккумулирует концепция "сервисной таможни", получившая в настоящее время систематичное изложение в научных исследованиях 10. Необходимо подчеркнуть, что указанная концепция - вовсе не синоним "концепции развития таможенных органов", имеющей нормативные версии, хотя и обнаруживает с ней некоторое сходство.
Концепция "сервисной таможни" как комплексная научная разработка нового поколения, реализующая синергетический подход к изучению таможенной деятельности, при подробном анализе демонстрирует, во-первых, ряд расхождений со стратегическими положениями административной реформы в Российской Федерации, а во-вторых, не может претендовать на обобщение всех современных тенденций развития таможенных систем, поскольку акцентирует внимание лишь на одной, пусть и значительной, стороне таможенного процесса, что, правда, не умаляет общей ценности некоторых из выдвигаемых в концепции положений.
Практическое применение концепции может осуществляться только через уяснение и правовое оформление ее основных элементов и их системных связей. К таким элементам следует отнести понятия "сервисная таможня", "таможенная деятельность", "таможенная услуга" в структуре государственных и негосударственных услуг, перечни и классификации таможенных услуг, субъекты, оказывающие таможенные услуги. Основные сильные и слабые стороны концепции в ее прикладном значении раскрываются при последовательном анализе указанных элементов.
"Сервисная таможня" как система государственных услуг, оказываемых таможенными органами, органично вписывается в терминологический аппарат административной реформы, но в таком толковании представляется понятием вспомогательным, не отражающим всю разностороннюю деятельность таможни. Концепция "сервисной таможни" исходит из другого, всеобъемлющего восприятия таможенного органа как "сервисной организации". Термин "сервисная таможня" используется в значении "государственный поставщик", т.е. государственная организация, имеющая обслуживающую функцию или предоставляющая услугу заказчику, федеральная служба или государственное учреждение, ориентированное на оказание качественных таможенных услуг как государству, так и участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД), а также элемент международной организации, главной целью которого является результативное содействие внешнеторговой деятельности, приводящее к ускорению и упрощению совершения таможенных процедур11 .
Приведенное толкование, как видим, содержит по меньшей мере два положения, не стыкующихся с постулатами административной реформы. Во-первых, таможенный орган как орган федеральной исполнительной власти не может функционировать одновременно как федеральная служба и как иная государственная организация, например федеральное агентство или орган, получивший отдельные таможенные полномочия. Следовательно, по нашему убеждению, указанное использование в концепции термина "таможня" в расширительном значении с учетом административно-правового статуса Федеральной таможенной службы (ФТС) представляется некорректным. Во-вторых, оказание государственных услуг такому "клиенту" или "заказчику", как государство, представляет теоретико-юридическую конструкцию, которая в структуре административной реформы не используется. Действительно, государственные услуги - "одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг". Следовательно, подход, используемый концепцией, истолковывает государственные услуги по-своему, с включением услуг "для государства". Здесь невозможно удержаться от комментария, указывающего на старинное происхождение подобного толкования таможенной услуги. По всей вероятности, оно восходит к периодам откупной системы взимания таможенных платежей в истории отечественного государства и процветания служебной повинности при исполнении государственных функций.
Концепция "сервисной таможни" - это особый взгляд на систему таможенной деятельности. Результатом деятельности "сервисной таможни" являются таможенные услуги, под которыми следует понимать "комплекс действий и мер в сфере таможенного дела, направленных на удовлетворение потребностей государства и участников ВЭД"; "таможенный сервис" как организованное обслуживание потребителей таможенных услуг становится в настоящее время широко употребляемым термином. Соответственно таможенные органы представляются по образцам западных источников, с одной стороны, как "стражи закона", а с другой - как "предприятия сервиса, обслуживающие клиентов" и развивающие "сервисную" идеологию. Специалистов, осуществляющих реформы таможенных систем на основе западного опыта, особенно беспокоит состояние таможни, когда, по их оценкам, ее "мало занимает то, что она должна оказывать услуги правительству, торговле и сообществу".
Происхождение концепции "сервисной таможни" может объясняться системной подменой понятия "таможенное дело" комплексным понятием "таможенные услуги" при умелом манипулировании реалиями современного развития таможенных систем в эпоху глобализации. При этом оказывается задействованным и ментальный уровень, предусматривающий постепенное изменение психологических установок государственных служащих. Так, по мнению зарубежных специалистов, проект реформы системы российской таможенной службы осуществляется, помимо прочего, путем "поворота сознания сотрудников ГТК, настроенного на защиту отечественной экономики, в сторону содействия обеспечению законного торгового процесса"12. В этой формулировке бросается в глаза "новая" роль таможенных служащих - содействие вместо обеспечения таможенного законодательства, а также неопределенность условий возникновения и поддержания "законного торгового процесса".
При изложении концепции "сервисной таможни" ее сторонники часто используют термины "таможенная деятельность" и "таможенные услуги" в качестве синонимов, а цели и задачи в таможенной системе, включая сервисные, трансформируют в цели и задачи в сфере таможенных услуг. Обоснованно отмечая "необходимость создания благоприятных условий для торговли, особенно для законопослушных участников ВЭД", потребность в исследовании и формализации гармоничных прямых взаимодействий таможенной системы и конкретного участника ВЭД, специалисты вносят неожиданное, на наш взгляд, положение: "принцип "таможенного контроля" в данном случае должен трансформироваться в принцип выборочного "контроля в виде сервиса", а таможенное оформление - в "адресную точность таможенной услуги". Смысл такой трансформации представляется весьма сомнительным по ряду причин.
Во-первых, "взаимопроникновение" контроля и сервиса, обслуживания, услуги делает бессмысленными попытки их разграничения на теоретическом, нормативном и организационном уровнях. Более того, чрезвычайно запутывается вопрос о том, кто же является получателем таких услуг - "контроль в виде сервиса". Ответ "участник ВЭД" оказывается поверхностным. Вот что пишут об этом А.Ф. Ноздрачев и Л.К. Терещенко: "Государственные услуги характеризуются прямыми, косвенными и перемещенными выгодами (эффектами). Прямые и отчасти косвенные выгоды получает непосредственный клиент - потребитель услуги. Получателями перемещенных выгод могут быть третьи лица, группы лиц, общество в целом. Выдача паспорта, лицензии, проведение контрольных мероприятий - все это государственные услуги, выгодополучателями которых является не то лицо, которое вступает во взаимодействие с государственным органом, а совокупность третьих лиц". Таким образом, контроль трансформируется в государственную услугу с перемещенной выгодой, а таможенный контроль как сервис адресуется и государству, и участнику ВЭД одновременно. Апелляция к принудительно-пресекательному характеру процедур таможенного контроля, к сожалению, не распутывает узел проблем: к таможенному контролю применимо определение "принудительной услуги", "необходимость и эффективность которой обусловлены наличием общественно значимых перемещенных выгод". Авторы концепции "сервисной таможни" признают, что "на предлагаемые услуги не всегда имеется спрос потребителей", "взаимодействие с таможенными органами может иногда не восприниматься участником ВЭД в качестве своеобразной оказываемой услуги", это взаимодействие "целесообразно рассматривать как опосредованную услугу внешнеторговой деятельности, возвращаемую ему через интересы государства". В связи со сказанным ясно, что к проблеме разграничения контроля и сервиса добавляется проблема разграничения "принудительной услуги" и "избыточной услуги", являющаяся весьма актуальной в ходе административной реформы. Действительно, определение "избыточной услуги" как административного барьера, как услуги, "частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают ее частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода", на наш взгляд, не исключает при определенных условиях тождества принудительной и избыточной услуги. Понятно, что продвижению идеи "сервисной таможни" ни принудительные, ни
В свете концепции "сервисной таможни" особый интерес представляет характеристика таможенной деятельности в терминах Общероссийского классификатора экономической деятельности, в котором таможня отнесена к государственному управлению общего и социально-экономического характера (раздел 75.1). Таможня выполняет работы по управлению финансовой и фискальной деятельностью и в соответствии с разделом 75.14 ведет вспомогательную деятельность в области управления, регулирования и поддержания общего обслуживания, а также предоставляет прочие услуги общего характера, не связанные с выполнением специфических функций. Таможенная деятельность в соответствии с разделом 75.2 "Предоставление государственных услуг обществу в целом" включает в себя виды деятельности, связанные с реализацией внешней политики, управление, функционирование и поддержку информационных и культурных служб, сфера деятельности которых распространяется за пределы государственных границ, управление внешней торговлей, финансовой международной деятельностью и международным техническим сотрудничеством и др. С учетом изложенного сторонники концепции "сервисной таможни" придерживаются мнения, что таможня, с одной стороны, занимается "государственной работой" и, с другой стороны, "оказывает комплекс услуг", что и формирует "новый тип государственной таможенной организации".
Таким образом, в структуре административной реформы в Российской Федерации "сервисная таможня" должна означать деятельность системы субъектов, обеспечивающих реализацию функции по оказанию государственных услуг в сфере таможенного дела в условиях ее отграничения от осуществления таможенно-контрольных функций13.
3. Системы управления рисками в таможенных органах