Федерализм и регионализм на примере Германии

Введение

1.Политико-правовой механизм организации федеративных отношений в Германии

2.Регионализм и взаимоотношения субъектов федерации на примере Германии

Заключение

Литература

Федерализм и регионализм на примере Германии

На место и роль субъектов федерации в системе германских федеративных отношений существенное влияние оказали исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в Германии в специфических условиях ее развития тип федерализма можно охарактеризовать как «административный», или «исполнительский» федерализм. Он явился результатом преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.
В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. Важнейшим принципом федерализма в Германии является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения в ФРГ, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется.
Субъекты федерации в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с запросами в Конституционный суд. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов федерации в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты в Германии не имеют определенного превосходства, как, например, в России.
В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации ФРГ не отличается от других федераций. Там происходит выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций ФРГ придерживается остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России (9).
В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан.
2. Регионализм и взаимоотношения субъектов федерации на примере Германии.
Выделение общих черт и специфики политико-правового статуса субъектов федерации в ФРГ возможно лишь на основе использования исторического метода исследования. Такой подход дает возможность раскрыть особенности реализации общих принципов федерализма в конкретно-исторических условиях этой страны.
В ФРГ как среди политиков, так и среди ученых распространена убежденность, что федерация является наилучшей формой государственного устройства для этой страны. Как отмечают немецкие специалисты, в целом можно наблюдать, «что силы, толкающие германский федерализм в унитарном направлении, ослабевают, в то время как силы, толкающие в другом направлении, возрастают» (8). В Федеративной Республике Германия в настоящее время вряд ли найдется ответственный политический деятель или известный специалист в области политической науки, который призвал бы к переходу к унитарной форме государственного устройства. «Федерализм, - считает профессор Франкфуртского университета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся
многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций» (1). По словам другого известного немецкого политолога и правоведа У. Мэннле, «федерализм - это в определенной степени судьба Германии» (6).
В законодательном плане в этой стране предусмотрены гарантии федеративного характера германского государства. Основной закон ФРГ запрещает внесение в него изменений, затрагивающих разделение федерации на земли. Это означает, что федеративная система не может быть заменена централистской системой даже путем конституционной поправки.
В прошлом, при Третьем Рейхе германский регионализм существовал в скрытой, подавленной форме. Многими специалистами отмечаются особенности формирования основ федеративного устройства в Германии в условиях перехода от "закрытой" к "открытой" модели общества (9).
В литературе анализ различных проявлений регионализма в пост-нацистской Германии строится на перекрёстном применении двух моделей, получивших широкое распространение в зарубежной компаративистике. Первая из них может быть названа плюралистическим подходом. Его базисом является теория, согласно которой преодоление исторического наследия тоталитаризма неизбежно предполагает воплощение ряда либеральных принципов, таких, как политическая дифференциация, борьба частных и групповых интересов, снижение регулирующей роли государства, гражданские свободы и т.д. Однако эти постулаты часто вызывают отторжение и неприятие в незападных обществах, обладающих собственными политическими и культурными традициями.
Вторая, альтернативная модель, предлагающая иное объяснение исторического процесса модернизационных изменений во многих странах, носит название корпоратизма. Корпоратизм, в отличие от плюрализма, ставит во главу угла государство и его регулирующие возможности, которые могут реализовываться как при помощи репрессий (фашизм) (7).
На этом фоне строительство демократического федеративного государства в ФРГ после Второй мировой войны справедливо рассматривалось как эксперимент исторического масштаба. На протяжении всей первой половины 20 века либерализм был не просто слабо обоснованной политической концепцией в Германии, но и воспринимался как чуждая доктрина, носителями которой были внешнеполитические враги Германии. В то же время Германия стремилась всячески противопоставить себя Востоку, который ассоциировался с деспотизмом.
Таковы были доктринальные предпосылки, стоявшие у истоков современной германской модели федерализма. Германии предстояло построить такой политический "эквилибриум", который бы содержал в себе противоядие как против "слабого" (Веймарского) государства, так и против "сильного" (фашистского) (9).
Таким образом, немецкий федерализм, с интеллектуальной точки зрения, возник на стыке либерального и социального типов мировоззрения. В этом смысле германский регионализм базируется на богатых интеллектуальных традициях И.Канта, К.Ясперса, Ю.Хабермаса и других мыслителей (5).
С одной стороны, федерализм предполагает такие типичные для немецких либералов категории, как конкуренция, инициатива, плюрализм и политические свободы, субсидиарность. С другой стороны, федерализм немыслим без логики коллективного согласования интересов под эгидой государства (что прямо заложено в Конституции ФРГ в виде финансовой поддержки из федерального бюджета общинам и землям во имя избежания нарушений общего экономического равновесия(7), "всеобщей воли", перераспределения ресурсов между богатыми и бедными территориями.
В Германии органы местного самоуправления отличаются друг от друга не только названиями (совет общины, представительство общины или города), но характером структуры и механизмов взаимодействия представительных и исполнительных органов. Есть две основные формы местного самоуправления. "Южногерманская модель" предполагает прямые выборы населением и совета, и бургомистра, являющегося одновременно и председателем совета. "Северогерманская модель" означает, что избираемый населением совет является вышестоящим органом по отношению к главе администрации (бургомистру), который избирается советом и часто работает на общественных началах. Речь идёт, таким образом, о "президентском" и "парламентском" типах устройства местной власти (в ФРГ есть и смешанные формы) (3).
На примере Германии мы видим конструируемый, моделируемый характер федерализма. Известно, в Германии обсуждались проблемы укрупнения субъектов федерации (а значит, поиск наиболее оптимальных форм и рамок региональной политики).
Предметом дискуссий в этой стране был вопрос о том, каким образом федеративное устройство должно найти отражение в структуре парламентской деятельности. Статистика говорит о том, что в мире 67 парламентов с двухпалатной конструкцией. Прямыми выборами формируются 18 из них, непрямыми - 11, и 15 - путём назначения (6). В Германии есть много сторонников перехода к прямым выборам в Бундесрат, эту "палату земель", как это имеет место, к примеру, в США.
В Германии административные и неадминистративные факторы, определяющие собой федеративные отношения, тесно переплетены друг с другом. По словам Ирины Бусыгиной, "границы земель и границы регионов общества в большинстве случаев не совпадают: Немецкие земли, по сути, далеко не всегда есть регионы людей, но в гораздо большей степени административно-территориальные единицы" (2). При этом в одно целое были объединены абсолютно разнородные территории - например, протестантский Вюртемберг и католический Баден (2). По её мнению, немецкий федерализм близок к системе "территориальных корпораций" и оказывает на региональное разнообразие скорее нивелирующее, нежели стимулирующее действие.
В то же время в стране наблюдается параллельное существование административных и "невидимых" границ. В Германии эти "пунктирные границы" делят страну на "Восток" и "Запад" (с условной границей по Эльбе) и Север и Юг ("линия Майна"). Речь идёт о культурных, социальных и иных типах границ.
Известно, что земли ФРГ, начиная с 1951 года, неоднократно высказывали неудовольствие в связи с тем, что по мере продвижения вперёд создания ЕС урезаются конституционные полномочия регионов, связанные с культурными и образовательными делами, средствами массовой информации и т.д. (2). Правотворческая деятельность общих органов власти практически с самого начала западноевропейской интеграции затрагивает напрямую субнациональные единицы. С другой стороны, земли "были практически не защищены от вторжения наднационального публичного права в собственные компетенции" (2).
Заключение