Проблемы Российского фидерализма (межбюджетные отношения)

Введение
Глава I.Содержание бюджетного федерализма в Российской Федерации
1.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы
1.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма
1.3. Межбюджетные отношения
Глава II. Проблемы исполнения доходной части местных бюджетов и направления совершенствования системы бюджетных доходов в Российской Федерации
2.1.Проблемы исполнения доходной части местных бюджетов
2.2.Пути укрепления доходной части местных бюджетов
2.3.Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы

Проблемы Российского фидерализма (межбюджетные отношения)

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, суб­венций и субсидий, полностью исключить их как методы наде­ления территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликви­дации дотации этих бюджетов и передаче им в больших разме­рах отчислений от неустойчивых источников доходов их поло­жение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассо­вым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит фи­нансирование плановых мероприятий.
Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необ­ходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся ус­ловий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование до­ходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить по­крытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выда­вать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным ис­точником формирования доходной базы территориальных бюд­жетов являются средства, полученные из других бюджетов. В по­рядке взаимных расчетов часть средств передается из выше­стоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах. В значительной степени этот вид доходов в последние деся­тилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих дохо­дов этот источник наименее пригоден для обеспечения террито­риальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюд­жетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов5.
Общую схему собственных и регулирующих доходов терри­ториальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 2).
Глава II. Проблемы исполнения доходной части местных бюджетов и направления совершенствования системы бюджетных доходов в Российской Федерации
2.1.Проблемы исполнения доходной части местных бюджетов
В целях реализации единой методологии формирова­ния и исполнения бюджетов и эффективного использо­вания ресурсов наиболее целесообразным представляет­ся заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнени­ем бюджетов поселений на уровень муниципального образования, который на данном этапе может выполнять эти фун­кции. Одновременно можно проводить работу по поэтап­ному переходу к самостоятельному осуществлению бюд­жетного процесса поселениями по мере их готовности.
Еще одним значимым моментом в пользу подобного утверждения является следующее. В целях полномасш­табной подготовки городских и сельских поселений к са­мостоятельному осуществлению бюджетного процесса на соответствующей территории важным представляет­ся осуществление мероприятий в области нормативно-правового обеспечения, формирования доходной базы, обслуживания бюджетов и т.д. Их качественное проведе­ние возможно только в централизованном порядке, по­скольку на уровне поселений данные отсутствуют. В то же время, в финансовых органах муниципальных райо­нов и городских округов имеются наработки практичес­ки по всем вопросам. Поэтому совместная работа орга­нов местного самоуправления второго уровня и финан­совых органов муниципальных районов должна быть со­средоточена не на создании дополнительных финансо­вых служб, а на решении вопросов нормативно-правово­го и организационного характера, расширяющих возмож­ности уже имеющихся финансовых органов6.
В целях проведения эффективной бюджетной поли­тики в управлении доходами и расходами местного бюд­жета, в повышении оперативности финансирования по­лучателей бюджетных средств, в усилении контроля за поступлением бюджетных средств, а также за их целевым и эффективным использованием органы местного само­управления должны четко и грамотно организовать каз­начейское исполнение местных бюджетов.
Согласно ст. 215 БК РФ введено казначейское испол­нение бюджетов. На органы исполнительной власти воз­лагаются организация исполнения и исполнение бюдже­тов, управление счетами бюджетов и бюджетными сред­ствами. Указанные органы являются кассирами всех рас­порядителей и получателей бюджетных средств и осуще­ствляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Бюджетный кодекс РФ порядок исполнения и само исполнение местного бюджета относит к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 9). Согласно прин­ципу самостоятельности бюджетов (ст. 31) органы мест­ного самоуправления обладают правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюд­жет (ст. 240), а возложение на Федеральное казначейство функций по исполнению местных бюджетов допускается только на основании соглашений (ст. 168), то есть на доб­ровольной основе.
Федеральный закон №131-ФЗ к исключительным пол­номочиям органов местного самоуправления отнес вопросы формирования, утверждения, исполнения мес­тных бюджетов и контроль за их исполнением.
В свете всех этих документов совершенно нелогич­ным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части введения ст. 215.1, предусматриваю­щей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства.
В то же время не отменена ст. 151 (п. 7) БК РФ, предо­ставляющая право муниципальным образованиям в це­лях обслуживания местного бюджета и управления сред­ствами местного бюджета создавать муниципальные каз­начейства или иные финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования и законодатель­ством Российской Федерации7.
Следует отметить, что обязательность перехода на кассовое обслуживание местных бюджетов через Феде­ральное казначейство противоречит принципам федера­лизма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции РФ. Согласно Кон­ституции РФ органы местного самоуправления самосто­ятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Эффективное управление муниципаль­ными финансами возможно только через муниципальные казначейства. Между этапами планирования, исполнения и анализа не должно быть разрыва бюджетного процесса. Все должно находиться в одних руках муниципальных фи­нансовых органов. Одним из очевидных преимуществ казначейского ис­полнения местного бюджета муниципальным исполни­тельным органом является сосредоточение всех функ­ций исполнения бюджета в компетенции местных орга­нов власти (планирование, исполнение, учет, контроль), а также полная ответственность за конечный результат.
Кроме того, местные органы власти имеют возмож­ность оперативного изменения технологии исполнения бюджета муниципального образования в рамках тех прав, которые им предос­тавлены в соответствии с законодательством.
Казначейское исполнение местного бюджета через муниципальное казначейство имеет ряд положительных моментов:
1. Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансо­вый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета муниципального образования на каждый день в любой степени детализации.
2. Формирование финансовых отчетов об исполнении местного бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом ис­полнении местного бюджета формируются, как прави­ло, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.
3. Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обяза­тельств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энер­горесурсы, внеплановый ремонт и др.).
Наличие единой информационной базы (единого про­граммного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:
в кратчайшие сроки представлять к исполнению пла­тежные документы на электронных носителях (на диске­тах), обрабатывать их и передавать в систему «Клиент — Банк» кредитной организации (в дни выплаты заработ­ной платы количество платежных документов составля­ет более 300);
оперативно владеть информацией об остатках денеж­ных средств как на бюджетном и текущем счетах финансо­вого органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;
оперативно владеть информацией о кассовых расхо­дах бюджетополучателей и о расходах бюджета муниципального образования в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нара­стающим итогом, с начала года и за конкретный период;
анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, ак­тов, других документов; платежные поручения, банковс­кие выписки и другие документы;
иметь полную информацию о состоянии лицевого сче­та бюджетополучателя, позволяющую полностью конт­ролировать аналитический учет кассовых расходов;
контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, рас­ходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организа­ций в разрезе экономических статей, по объектам строи­тельства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделе­ниями Федерального казначейства не предусмотрено;
для формирования муниципального заказа иметь пол­ную оперативную информацию не только в разрезе бюд­жетополучателей, но и в разрезе поставщиков услуг (Теп­лосеть, Водоканал, Электросеть и т.д.). Отделением Фе­дерального казначейства предоставление такой инфор­мации не предусмотрено8.
В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через муниципальное казначейство в могут быть достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Муниципальное каз­начейство обязано осуществлять регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. В результате может резко сократиться нецелевое расходова­ние бюджетных средств.
С созданием муниципального казначейства должна снизиться кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.
Благодаря наличию достоверной ежегодной оператив­ной информации будут значительно сокращены сроки формирования проекта бюджета на очередной финансо­вый год: бюджет муниципального образования, как правило, формируется уже к ноябрю месяцу текущего года, а отчеты об исполнении бюджета - к 25 января следующего финансового года. За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами через муниципальное казначейство путем ис­пользования свободных остатков средств на лицевых сче­тах бюджетополучателей будет достигнуто бесперебойное фи­нансирование получателей средств местного бюджета, не зависимо от сроков поступления доходов, что способству­ет снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в районе.
Все это свидетельствует о создании высокоэффектив­ной модели муниципального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями. В райо­не разработаны и утверждены единые стандарты казначей­ского исполнения бюджета, успешно решены вопросы эф­фективного управления муниципальными финансовыми ресурсами и кассового обслуживания местных бюджетов9.
Непоследовательность принятия решений федераль­ным центром может привести к ликвидации как высокоэф­фективного механизма управления муниципалитетов сред­ствами местных бюджетов, так и к ликвидации муниципаль­ных казначейств и всех достижений в этом направлении.
Согласно приказу Мин­фина России от 22.03.2005 №1н возможны два варианта перехода на кассовое обслуживание исполнения местно­го бюджета отделением Федерального казначейства:
с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;
с открытием главным распорядителям, распорядите­лям или получателям средств соответствующего бюдже­та лицевых счетов для учета операций по расходам бюд­жета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функ­ций по исполнению бюджета в условиях кассового обслу­живания ими исполнения бюджета10.
Наиболее приемлемым представляется решение о кассовом исполнении местно­го бюджета органами Федерального казначейства по пер­вому варианту. При этом муниципальный финансовый орган при ис­полнении местного бюджета:
осуществляет основные этапы санкционирования расходов бюджета (составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до рас­порядителей и получателей бюджетных средств; ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств ме­стного бюджета.
готовит распоряжения в отделение Федерального каз­начейства на списание денежных средств с лицевого сче­та распорядителя (получателя) бюджетных средств на счета поставщиков товаров, работ, услуг.
формирует выписки по лицевым счетам распоряди­теля (получателя) бюджетных средств.
осуществляет предварительный, текущий и последу­ющий контроль за расходованием бюджетных средств.
Обслуживание органами Федерального казначейства местных бюджетов ведет к образованию «дополнитель­ной надстройки» между банком и финансовым органом, к дублированию функций и замедлению денежного обра­щения. Это лишает муниципальный финансовый орган возможности оперативного и качественного управления средствами местного бюджета.
Итак, создание высокоцентрализованных моделей уп­равления бюджетами не соответствует основополагаю­щим принципам бюджетного федерализма, снижает уро­вень самостоятельности и ответственности местных ор­ганов власти за проведение бюджетной политики на их территории и ее результаты.
Страдает полнота и оперативность предоставляемой информации, так как отделение Федерального казначей­ства предоставляет только ту информацию, которая пре­дусмотрена Правилами, утвержденными приказом Мини­стерства финансов Российской Федерации от 19.04.2000 г. № 46н, что явно недостаточно для качественного анализа исполнения бюджета и контроля за его исполнением11.
Всё же для эффективного и качественного управления местными финансами, для получения опе­ративной и достоверной информации о состоянии муни­ципальных финансовых ресурсов следует сохранить су­ществующие муниципальные казначейства. В условиях реформирования местного самоуправле­ния, создания на территории муниципального образования нескольких муниципальных образований сохранение му­ниципальных казначейств наиболее актуально. Если вновь образованные муниципальные образования пол­ностью перейдут на казначейское исполнение своих бюд­жетов через органы Федерального казначейства, то му­ниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюдже­та муниципального образования и единством информационного пространства, что в свою очередь создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на терри­тории муниципального образования, в осуществлении мето­дического руководства формированием консолидирован­ного бюджета муниципального образования.
Таким образом, на данном этапе с целью сохранения целостности бюджетной системы муниципального образования и качественного управления муниципальными финан­сами наиболее целесообразно казначейское исполнение бюджетов поселений осуществлять через районный му­ниципальный финансовый орган, в состав которого вхо­дит муниципальное казначейство.
2.2.Пути укрепления доходной части местных бюджетов
Для успешного функционирования бюджетной сис­темы низового уровня необходимо за месяц до нача­ла финансового года принять ряд нормативно-правовых актов. Особое значение приобретают решения об уста­новлении земельного налога, налога на имущество фи­зических лиц, единого налога на вмененный доход, а также правовые акты об использовании муниципального имущества, так как именно эти доходы будут определять доходную базу бюджетов муниципальных образований.
Среди зачисляемых в бюджеты муниципальных обра­зований (МО) доходных источников наиболее объемным является налог на доходы физических лиц. Действующее налоговое законодательство предусмат­ривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджетные недо­получают значительные финансовые ресурсы для развития своих территорий. При этом социальные, имущественные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц производят­ся по месту проживания налогоплательщика, т.е. возврат сумм налога производится из бюджета, в который он не поступал. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в Нало­говом кодексе предусмотреть норму, устанавливающую порядок уплаты налога на доходы физических лиц по ме­сту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальной инфраструктуры МО.
Согласно законодательству в бюджеты МО подлежат зачислению земельный налог и налог на имущество физи­ческих лиц, взимаемые только на межселенных террито­риях. А во многих МО тер­риториальное деление произведено таким образом, что межселенные территории отсутствуют. Таким образом, МО лишаются таких существенных налоговых доходов, как земельный налог и налог на имущество физических лиц. С целью компенсации выпадающих доходов следует закре­пить за МО, в которых отсутствуют межселенные терри­тории, не менее 50% налога на доходы физических лиц и внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс (ст. 61.1)12.
С целью увеличения налогооблагаемой базы по нало­гу на доходы физических лиц администрациям МО следу­ет активно проводить в жизнь муниципальные программы роста доходов населения, способствовать созданию дополнительных рабочих мест, росту заработной платы и ее индексации в связи с инфляцией.
Следует снова вернуться к вопросу о введении про­грессивной шкалы налога на доходы физических лиц, снизив при этом налоговую нагрузку для тех категорий граждан, доходы которых не превышают 100,0 тыс. руб. в год. В основном это работники бюджетной сферы: учи­теля, врачи, деятели науки и культуры. В то же время предлагается увеличить ставку налога для категорий граж­дан с доходами свыше 1,0 млн. руб. в год. В ситуации, когда имеет место резкое расслоение населения по уровню дохо­дов, применение единой ставки подоходного налога, по меньшей мере, нелогично. Ссылка на то, что люди с высо­кими доходами будут их скрывать, не основательна. Орга­ны финансового контроля должны работать эффектив­но при любой шкале налога на доходы физических лиц.
Дифференцированная шкала налогообложения позво­лит более равномерно перераспределять налоговую на­грузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финан­сового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступ­лениями налога от высокодоходных категорий граждан.