Современная российская модель государственного управления

Введение
Глава I Государственная власть и местное самоуправление в России
1.1. Общая характеристика взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
1.2. Особенности взаимоотношений государственной власти
и местного самоуправления
Глава II Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
2.1. Общая характеристика
2.2. Особенности современной Российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: принципы взаимоотношений
Глава III Анализ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной государственной системе управления
3.1. Общие выводы
Заключение
Список использованной литературы:

Современная российская модель государственного управления

С точки зрения И.И. Овчинникова, "понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элементдемократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым".6 Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способов осуществления государственного управления. Тем не менее, функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия, а именно как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по решению отдельных делегированных им государственных полномочий.
Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.7
Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать. В такой ситуации возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей "мощью" в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить "правила игры", установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.
При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения (которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от "текучки", от решения повседневных, "хозяйственно-бытовых" вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из них являются:
- определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления;
- закрепление прав населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);
- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);
- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).
Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.
Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее, требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.8
После распада социалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Но при этом, как отмечают исследователи, "местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства".9 Сложно согласиться с утверждением о полном отделении государством от себя местного самоуправления, но во многих случаях государство действительно откладывало решение проблем организации и осуществления местного самоуправления в "долгий ящик".
Анализируя влияние государства на развитие местного самоуправления, следует согласиться с позицией исследователей о том, что роль государства в построении взаимоотношений с местным самоуправлением в значительной степени определяется состоянием (сущностью, особенностями) самого этого государства. Хотя при этом нельзя не учитывать, что в целом развитие местного самоуправления обусловлено сложной совокупностью объективных и субъективных факторов.
Глава II Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
2.1. Общая характеристика
Модель - это всегда совокупность теоретических (статусных) основ и практических методов их реализации. Любая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируется на основе принципа детерминированности, который в данном случае означает наличие особых задач, выделяемых посредством сформированного специального механизма и институализированных средств их реализации. А поскольку любая модель - это деятельностная система, то именно процесс этой деятельности позволяет четко определить те сферы общественных отношений, в которых на практике осуществляется взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. В подходе А.А. Акмаловой и Е.Н. Логунцева присутствует также справедливое указание на то, что любая модель - это система, которую можно представить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъект - управляющее воздействие - объект.10
Таким образом, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик.
1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью "встроена" в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.
2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.
3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является "продолжением" государства, с другой - общественным институтом. В России реализована дуалистическая модель
2.2. Особенности современной Российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: принципы взаимоотношений
В соответствии с изложенными теоретическими основами, в Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время действующая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Как уже было отмечено, в России реализована дуалистическая модель взаимоотношений. На первом этапе (1993 - 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления".11
Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав. Одним из способов гарантирования защиты местного самоуправления от вмешательства государственной власти является обеспечение его самостоятельности. В развитие конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления нормы федерального законодательства установили предметы ведения местного самоуправления, определили полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Государством был установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления. Решения, принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами или непосредственно населением в рамках установленной компетенции, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Нарушение самостоятельности местного самоуправления влечет применение мер юридической ответственности. В случае нарушения их самостоятельности население муниципального образования, органы или должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов. Органам местного самоуправления было разрешено любыми способами участвовать в гражданско-правовом обороте, т.е. решать задачи частноправового характера (только сейчас, в новом Федеральном законе эта деятельность ограничивается: введен, например, в ст. 50 Федерального закона исчерпывающий перечень видов имущества муниципальных образований и направлений его использования, хотя наличие такого перечня не во всем согласовывается с нормами Конституции Российской Федерации). То есть, по сути, в тот период можно говорить о стремлении государства придать самоуправлению преимущественно общественную природу, с одной стороны, как форме самоорганизации, институту гражданского общества, и, с другой стороны, лишь до определенной степени сохранить в нем черты института государственного, наделенного правом принятия общеобязательных решений, выполнение которых подкрепляется принудительной силой государства.
Таким образом, можно утверждать, что в период 1993 - 2000 гг. местное самоуправление рассматривалось как своего рода "промежуточная область" между государством и гражданским обществом, особая сфера, в которой пересекаются, порой сталкиваются и по мере возможности гармонизируются государственные и общественные интересы.
Вмешательство органов государственной власти в решение вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, становилось предметом судебного рассмотрения. Органы местного самоуправления в таких ситуациях обращались в суд, и, как показывает практика, если неправомерность такого вмешательства доказывалась, суд восстанавливал нарушенные права местного самоуправления.
По мнению Е.С. Шугриной, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления основаны на следующих принципах: 1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления; 2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; 3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления; 4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований; 5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования; 6) органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований; 7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности .12 Представляется, что методология выделения данных принципов, равно как и собственно отдельные принципы, требует уточнения. Как известно, принципы - это наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В случае с моделью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам, можно утверждать, относится прежде всего принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления. Этот принцип реализуется и посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, и путем принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и посредством других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и функционирования. Другим важнейшим принципом является принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в тех пределах, которые очерчены для них властью государственной. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Третьим фундаментальным принципом является принцип вовлечения населения в решение вопросов как местного значения, так и государственного (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан, как представляется, не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.
Четвертым базовым принципом взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти является принцип ограничения распространения местного самоуправления определенным уровнем - именно уровнем муниципальных образований. И в Конституции Российской Федерации, и в законодательных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко определяется территориальная основа местного самоуправления.
Пятым важнейшим принципом является принцип внутренней структуризации местного самоуправления: он касается и вертикального разграничения (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтального (совокупность форм реализации местного самоуправления).
Шестым принципом, как представляется, является принцип непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления: он проявляется и в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Наконец, в качестве седьмого принципа следует назвать принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.
Конституция Российской Федерации и новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1) установление общих принципов организации местного самоуправления;
2) регулирование компетенции органов местного самоуправления;
3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Глава III Анализ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной государственной системе управления 3.1. Общие выводы