Основные направления современных админитративных реформ

Введение
Глава I Особенности административной реформы и реформы местного самоуправления
1.1. Содержание и взаимодействие административной реформы и реформы местного самоуправления
1.2. Особенности реализации административной реформы и реформы местного самоуправления
Глава II Особенности реформирования муниципальной службы
2.1 Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы
Заключение
Список использованной литературы:

Основные направления современных админитративных реформ

И все же большинство противников законопроекта придерживалось мнения, что он демонстрирует четкую тенденцию к "огосударствлению" местного самоуправления, гораздо больший акцент делает на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу, а делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и установление жесткого перечня собственных полномочий местных властей на самом деле является не чем иным, как созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления административной инфраструктуры на муниципальном уровне.7
У законопроекта было немало и сторонников, которые уверены, что реформа позволит повысить эффективность управления в стране и предотвратить кризисные ситуации на местном уровне. Они подчеркивали, что модель,предусматривающая три типа муниципальных образований, позволит приблизить власть к гражданам. Оппоненты указывали, что реформа, независимо от того, насколько удачными окажутся модели территориального деления, не решает наиболее острых проблем сегодняшнего дня, к которым можно отнести, например, хронический недостаток финансов, в том числе в результате невовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.
В целом нужно сказать, что процесс обсуждения законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стал своеобразным индикатором общественно-политического развития страны. В результате широкой кампании по обсуждению реформы представления общества о местном самоуправлении значительно углубились и диверсифицировались.8
Необходимо констатировать существенное расхождение мнений парламентариев и муниципалов, представителей правительственных структур и ученых в отношении цели реформы местного самоуправления. В позиции каждой стороны есть своя правда. В определенной мере ситуацию прояснил Президент РФ В.В. Путин, который в ежегодном Послании к парламенту страны от 18 апреля 2005 года определил следующие задачи федеральных законодателей в области местного самоуправления.
Во-первых, уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть их перекликается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации.
Во-вторых, "необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике".
Подчеркивая, что "без дееспособного местного самоуправления устройство власти в целом невозможно", Президент руководствуется реалиями сегодняшней России, исходя из приоритетов интересов укрепления "вертикали государственной власти" и усиления контроля за местным самоуправлением.
В принятом Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) уточнены понятие и перечень вопросов "местного значения". Причем каждый тип муниципального образования получил свой круг местных вопросов. И только городские округа и муниципальные районы могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти. Среди новелл в Федеральном законе N 131 особое внимание привлекает статья 75, согласно которой возможно временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, например, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования или местная администрация отсутствуют или не могут быть сформированы.9
Решена и другая задача - реконструкции подверглась структура органов местного самоуправления, в числе которых выделяются обязательные: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). Данная новелла, по-видимому, направлена на создание более четкой и унифицированной системы муниципальной власти по всей стране. В прежней редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к обязательным органам местного самоуправления относились только выборные органы.
Более того, в Федеральном законе N 131 введены процедуры государственно-правового воздействия региональных органов на муниципальную власть в случае нарушения ею Конституции РФ, федерального и регионального законодательства. Инициатива создания так называемых институтов вмешательства принадлежала, как известно, Б.Н. Ельцину, который еще в 1999 году вмешательство определил как "досрочное прекращение полномочий избранных глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав местного самоуправления".
Помимо института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к институтам вмешательства можно отнести "временную финансовую администрацию", которая в соответствии со ст. 75 Федерального закона N 131 вводится, когда возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов их бюджетов. С целью ликвидации бюджетной недостаточности муниципальных бюджетов в Законе подробно прописан механизм межбюджетных отношений.
Федеральный закон N 131 расширяет контрольные функции государства за местным самоуправлением. Так, в соответствии со статьей 21 Закона органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в случае наделения их отдельными государственными полномочиями представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функций, а тем более - при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако во всем должно быть равновесие. И в контрольных полномочиях тоже, поскольку "чрезмерный" контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления.
И наконец, о реформе государственной службы. В Послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 году Президент РФ отмечал: "Наша бюрократия сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти... такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу".10
Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003 - 2007 годы), утвержденная Указом Президента РФ N 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг.
Результатами Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации" в конечном итоге стали:
во-первых, создание системы государственной гражданской службы, основанной на профессионализме, ответственности, признании профессиональных заслуг и служебной этике;
во-вторых, достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.
Между тем реформа государственной гражданской службы невольно проецируется на муниципальный уровень, где самым непосредственным образом затрагивает вопросы организации и деятельности муниципальных служащих. Это легко объяснимо, поскольку Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ, предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной службы, что неминуемо влечет пересмотр многих положений законодательства субъектов РФ, а также приведение в соответствие с ней иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.
Справедлива точка зрения о том, что современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в РФ напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы.
Муниципальная служба - это новый вид службы в РФ и является одним из инструментов осуществления местного самоуправления. Как вид публичной служебной деятельности, муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме.
На тесную связь государственной службы с муниципальной службой указывает один из принципов, закрепленный в ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принцип так и звучит: "Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы" и обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.11
О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта задача определяется ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления.
Наконец, муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Все это лишний раз свидетельствует о том, что реформа государственной гражданской службы, безусловно, наложит отпечаток на профессионализм и умение муниципальных служащих.
Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам.
Во-первых, реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы.
Во-вторых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более "прозрачной" и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.
Между тем Закон не решает главные проблемы местного самоуправления, в первую очередь экономические и финансовые. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.
В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления "снизу" не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие нового Закона модели местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования. По мнению зарубежных ученых, на практике Федеральный закон N 131 приведет не только к сужению автономии органов местного самоуправления, но и к прямому экономическому и политическому подчинению органов местного самоуправления федеральным и региональным органам власти.12
В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление - залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.
С другой стороны, существует множество проблем, которые не могут быть решены исключительно силами местного самоуправления, которые требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, существующая модель муниципальной власти не работает должным образом.
В связи с этим представляется верной точка зрения, что неизбежен следующий шаг - перестройка системы местного самоуправления согласно европейско-континентальной модели, т.е. встраивание местного самоуправления в систему государственной власти. Конечно, для этого требуется провести значительный объем работы в области законодательства, но такой путь развития института местного самоуправления все же более приемлем и обоснован для России как с точки зрения исторических традиций, так и с позиции практической целесообразности.
Глава II Особенности реформирования муниципальной службы
2.1 Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы
Реформа государственной службы, начавшаяся принятием Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации продолжилась реформированием службы муниципальной. Государственной Думой Российской Федерации 3 ноября 2006 году принят во втором чтении проект Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". По-видимому, на момент выхода в свет настоящей статьи этот законопроект уже станет Законом. Однако в любом случае уже из существующего на данный момент текста можно делать определенные выводы, касающиеся общей концепции реформирования законодательства о муниципальной службе.
По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, "повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы.13 Принятие Закона N 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации". Действительно, государственная гражданская и муниципальная служба тесно взаимосвязаны. Как отмечает В.А. Кобзаненко, "оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного". В силу этого государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют значительное количество общих черт, хотя и обладают определенной спецификой.14
Поэтому вполне логично, что и действующий в настоящее время Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ", по сути, является сокращенным вариантом старого Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу).15 Естественно, при подготовке нового Закона о муниципальной службе перед разработчиками неизбежно должен был встать вопрос: насколько принципы, заложенные в основу регулирования государственно-служебных отношений, должны быть учтены в законодательстве о муниципальной службе?
В литературе по административному праву указывается, что внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права.
Данная ситуация обусловлена двойным отраслевым статусом государственного служащего: с одной стороны, государственный служащий выступает в качестве наемного работника, выполняющего на платной основе определенную трудовую функцию, с другой - занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. В.М. Манохин в связи с этим утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права).16 Таким образом, "статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом".17
Многие ученые в связи с этим указывают на объективную необходимость формирования на стыке трудового и административного права новой отрасли или подотрасли, нормы которой, не относясь в полной мере ни к трудовому, ни к административному законодательству, были бы направлены на регулирование государственно-служебной деятельности. В качестве наименования данной отрасли предлагаются термины "публичное трудовое право",18 "служебное трудовое право"19 и, наиболее часто, "служебное право".20