Бюджетирование, ориентированное на результат в сфере культуры

ВВЕДЕНИЕ
РАСХОДЫ НА КУЛЬТУРУ
Обзор информации о деятельности республиканских и муниципальных органов власти в сфере культуры
Анализ эффективности натуральных и финансовых нормативов в сфере культуры
Концепция программы реформирования системы финансирования и регулирования в отраслях культуры, досуга и отдыха Чувашии
РАЗВИТИЕ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ - ИНВЕСТИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНЫЙ КАПИТАЛ СТРАНЫ
Интересные проекты
Об итогах работы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации в 2005 году и задачах на 2006 год
ПРОБЛЕМЫ В БЮДЖЕТИРОВАНИИ
Что имеет правительство против Соколова?
Культура с возу – бюджету легче?
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ЛИТЕРАТУРА

Бюджетирование, ориентированное на результат в сфере культуры

Концепция программы реформирования системы финансирования и регулирования в отраслях культуры, досуга и отдыха Чувашии
Основной целью Программы реформирования системы финансирования и регулирования отраслей культуры, досуга и отдыха Чувашии является внедрение современных методов планирования бюджетных расходов на культуру и оценки их эффективности, распределения бюджетных средств между учреждениями культуры на муниципальном уровне с учетом конечных результатов. Речь идет о методах, которые можно конкретизировать как методы целевого бюджетирования услуг культурной сферы.
Программа реформирования предусматривает решение следующих задач:
Создание перечня услуг культуры и структурирование бюджета на культуру по видам услуг культурной сферы.
Создание базового иерархического списка всех видов услуг (товаров) в качестве основы планирования на низовом уровне (в учреждениях и муниципальных органах управления культурой).
Составление базового перечня показателей, измеряющих количество предоставленной услуги (товара) культуры каждого вида согласно базовому иерархическому списку.
Определение числовых значений основных показателей, измеряющих количество предоставленной услуги (товара) культуры каждого вида согласно базовому иерархическому списку.
Организация бюджетного процесса как системы взаимодействия между органами управления и учреждениями культуры, при которой обеспечивается связь между бюджетными ассигнованиями, с одной стороны, и объемом и качеством предоставленных культурных услуг — с другой9.
Введение мониторинга индикаторов и организация системы принятия решений на следующий бюджетный год.
Кроме того, достижение целей Программы реформирования подразумевает решение ряда дополнительных задач, в том числе:
Обоснование новых организационно-правовых моделей для организаций культуры.
Изыскание альтернативных форм получения и расходования денежных средств на нужды культуры.
Определение подходов к взаимоувязке показателей количества услуг культуры и расходов домохо-зяйств на услуги культуры.
Обсуждение изменений, которые целесообразно внести в федеральные и региональные нормативные документы в связи с реализацией Программы10.
РАЗВИТИЕ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ - ИНВЕСТИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНЫЙ КАПИТАЛ СТРАНЫ
15 сентября 2005 года министр культуры и массовых коммуникаций РФ А. С. Соколов представил на заседании Правительства Российской Федерации доклад "Об основных направлениях государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации и плане действий по их реализации". Этот документ определяет главные приоритеты и направления развития сферы культуры и массовых коммуникаций на перспективу до 2010 года.
Таких направлений министр выделил шесть. Это сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России; сохранение многонационального культурного наследия народов России; совершенствование отечественных систем художественного образования; внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования; совершенствование нормативной правовой базы; интеграция в мировой культурный процесс и укрепление положительного образа России.
Первоочередные действия в деле сохранения и развития единого культурного и информационного пространства России предусматривают проведение реструктуризации и модернизации ныне действующей сети учреждений культуры и массовых коммуникаций в соответствии с разграничением полномочий различных уровней власти и управления11.
По мнению министра, неопределенность некоторых норм Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" поставила под угрозу около 60% организаций культуры. В результате недостаточности местных бюджетов началось сокращение объектов культуры и целевых программ развития. В целях решения проблемы ведется активное сотрудничество с Государственной Думой по вопросам расширения полномочий муниципальных районов в сфере культуры.
Для обеспечения услугами жителей сельских поселений создаются методики и обеспечиваются условия для совершенствования деятельности государственных и муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации.
Условием улучшения доступа населения к информации является совершенствование массовых коммуникаций. На этом направлении приоритетным является создание стратегии развития телерадиовещательного комплекса страны, которая будет реализована путем перехода на новый технический уровень, включая замену аналогового телерадиовещания цифровым.
Приоритетной задачей выделено создание социально ответственных продуктов, которые должны быть поддержаны системой государственных грантов: на просветительские проекты по темам образования, науки, истории отечества; на художественные произведения, создающие образ положительного героя; на программы, направленные на патриотическое воспитание и борьбу с терроризмом.
В целях сохранения и развития многонационального культурного наследия народов России необходима поддержка лучших отечественных традиций в профессиональном искусстве и народном творчестве. Особого внимания требуют объекты культурного наследия, музеи, библиотеки, архивы, памятники архитектуры12.
Приоритетной задачей на этом направлении выделена поддержка профессионального искусства, как классического, так и экспериментального. Совершенствование поддержки творческим коллективам, авторам и исполнителям предусматривает необходимость развития такого механизма как государственный и муниципальный заказ на произведения искусства, имеющие общественную значимость, направленные на воспитание духовности и патриотизма. В качестве примеров министр выделил разработку концепции конкурсов для поддержки провинциальных театров и разработку эффективного механизма государственной поддержки производства и проката национальных фильмов.
Развитие музеев выстраивается на основании новых подходов к организации их деятельности: создание имиджа музея, повышающего его роль в формировании  культурного  пространства; разработка и внедрение новых музейных технологий на основе маркетинговых стратегий деятельности ("виртуальный музей", музей-усадьба по модели "Яснополянского соглашения").
Совершенствование деятельности библиотек и библиотечного обслуживания будет осуществляться по следующим направлениям:
1. переход на корпоративные электронные технологии и создание сводного электронного каталога библиотек России;
2. совершенствование методологии комплектования и каталогизации библиотечных фондов на основе электронных информационных ресурсов;
3. обеспечение условий доступа населения к социально значимой информации путем создания информационно-правовых центров на базе библиотек, передвижных систем обслуживания, других технологий, а также увеличения объемов комплектования.
В архивном деле реализуются следующие направления развития: перевод архивного фонда на электронные носители; передача в ведение Федерального Архивного Агентства федеральных архивных учреждений и документальных комплексов, рассредоточенных в настоящее время по разным ведомствам; создание условий для повышения уровня безопасности хранения архивных документов; совершенствование условий доступа населения к информации архивов13.
Для совершенствования отечественной системы художественного образования предполагается введение двухуровневой системы высшего профессионального образования (бакалавриат и магистратура), что, по существу, означает альтернативу исторически сложившейся в России (и в полной мере себя оправдавшей!) трехуровневой образовательной вертикали: школа - училище - ВУЗ. В докладе подчеркнуто, что этот принцип определяет преимущество отечественной школы искусств перед западноевропейской, свидетельством чему является абсолютная востребованность выпускников российских творческих вузов ведущими зарубежными оркестрами, театрами, учебными заведениями искусств.
Концепция бакалавриата (общепрофессиональная подготовка по небольшому числу базовых направлений) и магистратуры (углубленная специализация с ориентацией на научно-исследовательскую работу), возможно, оптимальна для технических и ряда гуманитарных специальностей, но она не учитывает полностью особенностей существующей в нашей стране системы подготовки кадров по творческо-исполнительским специальностям в области искусства.
Совершенно обоснованным может стать решение о создании интегрированной непрерывной программы подготовки магистров (интегрированная программа подготовки магистра по утвержденному перечню специальностей). Такой вариант решения проблемы соответствует одному из положений Болонского процесса.
Закрепление в законодательстве позиции, допускающей возможность получения степени магистра в одноступенчатом формате, по мнению Минкультуры и Роскультуры, позволит при соблюдении условий Болонских соглашений сохранить в целом существующую в России систему художественного образования14.
Как подчеркнуто в докладе, разработка и внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования является ключевым фактором успеха реализации основных направлений и плана действий по реализации государственной политики в сфере культуры и массовых коммуникаций.
Одним из базовых элементов рассматриваемых преобразований является переход от сметного финансирования к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на достижение измеримых и общественно-значимых результатов. Механизмом реализации поставленной задачи служит переход на систему соглашений между Минкультуры России, его подведомственными федеральными службами, агентствами и субъектами Федерации, что позволит перевести стратегию в сфере культуры и массовых коммуникаций на язык конкретных и понятных для заинтересованных сторон действий.
Результативность достижения целей в сфере культуры и массовых коммуникаций, в рамках соглашений, будет оцениваться путем проведения независимых аудиторских проверок. Особую роль должно играть эффективное взаимодействие Минкультуры России со Счетной Палатой, а также организация и внедрение внутриведомственного аудита результативности и эффективности бюджетных расходов.
Инструментом для решения проблемы управления служит практика заключения соглашений о реализации совместных задач с заинтересованными министерствами и ведомствами. В частности, заключено соглашение с Минобороны России по патриотическому воспитанию, предусматривающее, в том числе, совместную работу в области социальной рекламы.
Успех основных направлений обусловлен и широким участием негосударственных структур в их реализации. В данном случае речь идет о государственно-частном партнерстве во всем спектре решаемых задач, привлечении представителей общественности, профессиональных творческих объединений, экспертных советов15.
Решение стратегических задач отрасли по реализации основных направлений государственной политики в сфере культуры и искусства невозможно без коренного изменения ситуации по таким ключевым вопросам, как:
1. разработка и внедрение стандартов государственных услуг в сфере культуры и массовых коммуникаций;
2. разработка и внедрение нормативов бюджетного финансирования;
3. подготовка показателей и критериев результативности эффективности деятельности учреждений и органов управления по оказанию государственных услуг;
4. повышение зарплаты работников отрасли (при внедрении методов оценки конечных результатов работы), привлечения в отрасль молодых специалистов, высококвалифицированных менеджеров.
Реализация административной реформы в сфере культуры и массовых коммуникаций предусматривает внедрение новых управленческих технологий, таких как:
1. разработка принципов доверительного управления объектами культурного наследия;
2. разработка принципов совместного ведения объектами культуры (примером могут служить объекты, совмещающие в себе сооружения религиозного и светского предназначения, к примеру, кремль в Астрахани и в Пскове);
3. передача избыточных функций Министерства, подведомственных федеральных службы и агентств в саморегулируемые организации.
Что касается совершенствования нормативной правовой базы, в докладе подчеркнута необходимость в пересмотре комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере культуры и массовых коммуникаций16.
Последовательность совершенствования нормативной правовой базы определена в плане действий по реализации основных направлений государственной политики. В плане определены приоритеты работы как на долгосрочную, так и на ближайшую перспективу. В числе ближайших приоритетов находятся законопроекты, которые разрабатываются в тесном сотрудничестве с Комитетом по культуре Государственной Думы, а именно:
"О внесении изменений в "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", который в отличие от ныне действующих Основ, урегулирует общественные отношения в сфере культуры и искусства в соответствии с современными тенденциями и нормами смежных отраслей права;
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который позволит устранить противоречия и коллизии с действующим законодательством, выявленные в процессе реализации указанного закона;
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об авторском праве и смежных правах", в целях совершенствования коллективного управления правами авторов и иных правообладателей;
Проекты федеральных законов: "О меценатах и меценатской деятельности", который позволит создать условия для привлечения частных инвестиций в сферу культуры и искусства; "О статусе творческого работника", который позволит урегулировать условия социальной защищенности представителей творческих профессий; востребованный обществом законопроект "Об общественном телерадиовещании".
На стадии завершения находится "Концепция развития телерадиовещания до 2015 года", на основе которой будут приняты соответствующие нормативные правовые акты17.
Важным аспектом, отраженном в плане действий по реализации Основных направлений, является приведение норм российского законодательства в соответствие с международными договорами (к примеру, присоединение Российской Федерации к Европейской конвенции о трансграничном телевидении).
В своей работе Минкультуры России учитывает положительный нормотворческий опыт регионов. В качестве примера приводится законодательство Псковской и Владимирской областей в части законодательства, регулирующего отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, нормативные документы Новосибирской области и Ставропольского края по решению вопросов местного значения в сфере культуры.
Результатом правового регулирования отрасли, подчеркнул министр, станет противостояние негативным явлениям в обществе и расширение сотрудничества с учреждениями образования, здравоохранения и социальной защиты, которое окажет положительное влияние на создание гармоничной личности и качество жизни населения.
Подводя итог своему выступлению, министр отметил, что государство должно искать пути создания благоприятных условий и соответствующие формы поддержки, рассматривать развитие сферы культуры как инвестирование в социальный капитал страны. Определяющая роль культуры в общем процессе модернизации России состоит в формировании личности как активного субъекта экономической жизни и социальной самоорганизации. Развитие экономики и культуры взаимно обусловлены и взаимно дополняют друг друга18.
Интересные проекты
В Норильске завершила свою работу конференция по презентации Концепции социально-экономического развития НПР до 2020 года. В ней прияли участие представители компании «Норильский никель», администрации города, депутаты Городского Совета, представители общественных организаций, трудовых коллективов, ученые и специалисты Норильска.