Защита прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы правозащитной деятельности прокуратуры
1.1. Понятие правозащитной деятельности прокуратуры
1.2. Цели, задачи и принципы правозащитной деятельности
1.3. Правовое регулирование защиты прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора
ГЛАВА 2. Содержание защиты прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора
2.1. Предмет защиты прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора
2.2. Полномочия прокуратуры по защите прав и свобод граждан
2.3. Акты реагирования прокурора как правовые средства защиты прав и свобод граждан
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Защита прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора

Очень важным и своевременным, с нашей точки зрения, является внесение изменений и дополнений в ст. 21 «Предмет надзора». В соответствии с ее новой редакцией предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами.
Как известно, в действовавшем до этого Законе о прокуратуре вне прокурорского надзора оказались органы управления, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций, что привело к массовым нарушениям конституционных прав граждан. В итоге этот пробел в действующем законодательстве устранен.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Говоря иначе, не следует проводить проверки ради проверок, прокурорский надзор должен «вступить в дело» только тогда, когда нарушен закон.
Отметим, что в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в последующие годы вносились дополнения и изменения.
Статья 3 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что наряду с Конституцией РФ, Законом о прокуратуре регулирование организации и порядка деятельности прокуратуры современной России, в том числе ее правозащитной деятельности, определяется также и другими федеральными законами. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации1, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях2 занимают важное место среди нормативных правовых актов, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, поскольку ими регламентируется процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях. Прямые указания на необходимость руководствоваться в процессе осуществления прокурорами своей деятельности нормами процессуального законодательства содержатся в ст. 30 и 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
К числу законодательных актов, в которых содержится прямое указание, что надзор за их исполнением осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами, относятся Закон РФ «О милиции», Федеральные законы «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «О ведомственной охране», «О пограничной службе Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ряд других законов1.
Международные договоры Российской Федерации, выступающие в качестве составной части правовых основ деятельности прокуратуры, подразделяются на две группы: 1) содержащие нормы, применяемые в деятельности прокуратуры; 2) содержащие нормы, регулирующие организацию и порядок деятельности органов и учреждений прокуратуры.
Отметим, что первая группа международных договоров по объему значительно больше второй. Это объясняется тем, что прокуратура принимает участие в правовом регулировании различных сфер жизнедеятельности государства. Среди интересующих нас международных актов особого внимания для деятельности прокуроров заслуживают документы, регламентирующие вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Основополагающую роль среди них играют следующие.
Устав Организации Объединенных Наций, подписанный в Сан-Франциско (США) в 1945 г.1, подтверждает право каждого человека на соблюдение законности в отношении него и провозглашает сотрудничество членов ООН в деле реализации прав человека и основных свобод без разделения по признакам расы, пола, языка и религии как одну из целей этой влиятельнейшей международной организации.
Всеобщая декларация прав человека. Она была принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.2 В ст. 11 Декларации закреплен принцип презумпции невиновности и указывается на необходимость предоставления каждому человеку всех возможностей для защиты в ходе судебного разбирательства. Кроме того, в ней утверждены принцип равенства перед законом, право на беспристрастное и открытое рассмотрение дела независимым и справедливым судом, а также гарантии защиты любого лица, обвиненного в совершении наказуемого деяния.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.3 закрепил право каждого человека на свободу и личную неприкосновенность, установил, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей, никто не должен быть лишен свободы иначе как в соответствии с установленной законом процедурой. При аресте каждому арестованному должны быть сообщены причины его ареста, он должен быть немедленно информирован о существе предъявленного ему обвинения. Арестованные или задержанные имеют право на беспристрастное и открытое слушание дела компетентным, независимым и справедливым судом. Содержание под стражей лиц, ожидающих судебного разбирательства, не должно быть общим правилом. Однако возможность освобождения может ставиться в зависимость от предоставления гарантий явки подозреваемого в суд, явки на судебное разбирательство в любой другой его стадии и, в случае необходимости, явки для исполнения приговора. Пакт гарантирует каждому, кто стал жертвой незаконного ареста или содержания под стражей, компенсацию, обладающую исковой силой.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.1 закрепляет обязанность государств в соответствии с Уставом ООН содействовать всеобщему уважению прав человека и свобод и их соблюдению.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 г. в Риме2, подтвердила, что никто не может быть лишен свободы иначе как в определенных законом случаях и в установленном законодательно порядке. В соответствии с Конвенцией каждое лицо, обвиняемое в совершении преступления, имеет право на незамедлительное и подробное уведомление на понятном ему языке о характере и основании предъявленного обвинения; достаточное количество времени и предоставление возможностей для подготовки своей защиты; осуществление своей защиты самостоятельно, или выбранным им самим защитником, или, если средств для оплаты услуг защитника у него недостаточно, на получение защитника бесплатно, когда этого требуют интересы правосудия.
В 1955 г. на I Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были приняты Минимальные стандартные правила обращения с заключенными3. Этот документ стал первым международным актом, связанным с осуществлением уголовного правосудия. Впоследствии Правила неоднократно дополнялись и пересматривались.
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными дополняют Минимальные стандартные правила, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятые в 1985 г. на VII Конгрессе ООН в Милане. Этот документ регулирует порядок привлечения несовершеннолетних к ответственности, т.е. с учетом их возрастных, психологических и иных социальных особенностей.
В 1988 г. на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН был принят Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. В его основу положена ст. 9 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., указывающая на недопустимость произвольного задержания или ареста. Основная цель Свода состоит в обеспечении задержанным режима, соответствующего статусу неосужденных. Лицо, задержанное по уголовному обвинению, имеет право на судебное разбирательство в разумные сроки или на освобождение до суда. Кроме того, каждому задержанному должно быть предоставлено право на получение юридической помощи адвоката. После задержания лицо должно быть незамедлительно проинформировано компетентным органом об этом своем праве, ему должны быть предоставлены возможности для его осуществления.
В числе других международно-правовых актов можно указать Конвенцию о защите промышленной собственности, от 9 октября 1992 г. Соглашение «О принципах сближения хозяйственного законодательства государств - участников Содружества» и др. В прокурорской практике подлежат учету также положения, содержащиеся в решениях ООН, Декларации глав государств - участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и др., иных международно-правовых актах, отражающих общепризнанные принципы и нормы международного права1.
Вторая группа международных договоров (содержит нормы, регулирующие организацию и порядок деятельности прокуратуры). Имеются в виду нормы соглашений (договоров, конвенций и т.п.), касающихся непосредственно прокуратуры, например, прямое указание на прокуратуру как субъект соответствующих правоотношений, либо когда это вытекает из содержания норм и принципов международного права. Так, к числу одного из наиболее важных и действенных документов, обеспечивающих интеграцию действий органов юстиции (этим понятием охватываются и органы прокуратуры), можно отнести Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанную в Минске 22 января 1993 г. государствами - участниками Содружества Независимых Государств, - «Минская конвенция». За Российскую Федерацию Конвенцию подписал Президент Российской Федерации. В соответствии с Конвенцией Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов при выполнении поручений о проведении розыска, следственных действий, особенно тех, по которым требуется санкция прокурора1.
Особо отметим, что в рассматриваемую разновидность международных договоров входят также соглашения о сотрудничестве, правовой помощи и борьбе с преступностью между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и соответствующими органами других государств, возможность заключения которых предусмотрена ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». О возможности для прокуратуры Российской Федерации использовать в качестве правовой основы деятельности заключенных Россией с другими государствами международных договоров свидетельствует уже тот факт, что в своем Приказе от 3 августа 1998 г. N 50 «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ приказал Главной военной прокуратуре, управлениям и отделам центрального аппарата Генеральной прокуратуры в пределах их компетенции обеспечить в соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за исполнением договоров Российской Федерации, в том числе и в сфере экономики, добиваясь реальной защиты экономических интересов Российской Федерации, государственной собственности за рубежом, прав и законных интересов человека и гражданина1.
Полагаем, что особого место в правовом регулировании деятельности прокуратуре занимает Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколы к ней, а также признание юрисдикции Европейского суда по правам человека, которые вступили в действие в отношении Российской Федерации после принятия 30 марта 1998 г. ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней»2.
В настоящее время организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации конкретизируется указами Президента Российской Федерации, на которые имеются прямые ссылки в Законе о прокуратуре. Так, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., определило основные направления и формы координационной деятельности, а также процедуру, можно даже сказать «реализацию» проведения одной из таких форм - координационного совещания3. О подобном порядке принятия отмеченного Положения содержится прямое указание в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Одновременно Президент РФ вправе при наличии к тому оснований и до внесения изменений или дополнений в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», тем более что порой в этом нет должной необходимости, скорректировать некоторые полномочия прокуратуры.
В процессе разработки и совершенствования законодательства, регулирующего организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, велико значение актов высших судебных органов Российской Федерации: Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, принимаемых в пределах их компетенции по вопросам, связанным с правовыми основами деятельности прокуратуры и полномочиями прокуроров. Эти акты формируют единообразие понимания нормативных актов всеми субъектами права и, как следствие, содействуют выработке единой правоприменительной практики, в том числе в сфере деятельности органов и учреждений прокуратуры.
Приказы Генерального прокурора РФ создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, других федеральных конституционных и федеральных законов. При этом обязательным условием является требование о том, что издаваемые приказы не должны противоречить действующему законодательству.
Указания Генерального прокурора РФ представляют собой нормативные акты общего характера, которые принимаются по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Они, как правило, регламентируют более узкие участки деятельности прокуратуры. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их работы.
Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации (имеются в виду только акты нормативного характера) подразделяются на три основные группы.
В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным видам и направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы другой деятельности прокуратуры.
Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры, как в целом, так и на отдельных ее участках. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры.
И наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данных случаях имеются в виду утверждаемые Генеральным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о порядке установления ежемесячных доплат работникам органов прокуратуры, имеющим право по пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного механизма деятельности органов прокуратуры.
ГЛАВА 2. Содержание защиты прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора
2.1. Предмет защиты прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора
В период реформирования российского общества особую значимость приобретают проблемы прав человека, ибо они определяют сферу свободы личности, ее автономию и самоопределение, упорядочивают и координируют общественные связи и отношения; очерчивают границы деятельности государства по поводу вторжения в сферу личной свободы человека, ставя при этом преграды всевластию и произволу государственных институтов; определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе накопленных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей. Иными словами, права и свободы человека и гражданина выступают основным критерием оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям.
Однако для реализации обязанности государства перед населением страны, обществом, международным сообществом в целом государство должно располагать определенными структурами и механизмами, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за исполнением законов и иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции РФ. Одним из таких традиционных для российской правовой системы правозащитных механизмов является прокуратура. Но только в ноябре 1995 г., когда в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», этот вид надзорной деятельности получил законодательное оформление.
Закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина неслучайна, ибо только при неуклонном соблюдении данных прав можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности. Только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства, а именно в этих целях возложено осуществление надзора на органы прокуратуры (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ныне является полноправной отраслью прокурорского надзора. Ему свойствен собственный предмет надзора. Его характеризует комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского надзора.
Основная цепь прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Эти задачи в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов.
Исходя из положений ст. 1 и 26 Закона о прокуратуре следует отметить, что предметом прокурорского надзора рассматриваемого вида деятельности является соблюдение положений Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, а также исполнение законов, обеспечивающих их реализацию и действие. Это соблюдение прав и свобод федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.