Разгосударствление и приватизация

Введение
1. Понятие и значение приватизации и разгосударствления
2. Основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества
3. Вопросы нормативного правового регулирования приватизации
Заключение
Библиография

Разгосударствление и приватизация

2. Основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества
В статье 2 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:
равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;
открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;
возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;
самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренным Законом.5
Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества.
Первый из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества означает, что покупатели государственного и муниципального имущества при приватизации имеют равные права. Однако следует иметь в виду, что не всякое лицо может быть покупателем государственного и муниципального имущества. Согласно п. 1 ст. 5 Закона покупателями государственного и муниципального имущества не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
Кроме того, п. 2 ст. 5 Закона предусмотрена обязательность соблюдения при приватизации государственного и муниципального имущества установленных федеральными законами ограничений участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Тем же п. 2 ст. 5 Закона установлено, что открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с Законом.
Согласно п. 3 ст. 16 Закона обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на претендента (лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество). В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.
Принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества.
Второй основной принцип приватизации государственного и муниципального имущества выражен в содержащихся в ст. 15 Закона положениях об информационном обеспечении приватизации государственного и муниципального имущества.
Так, согласно ст. 15 Закона подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях:
прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества;
отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год;
решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества.
Статьей 15 Закона также установлена обязательность опубликования в средствах массовой информации:
информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества;
информации о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества.
В статье 15 Закона установлены сроки опубликования указанной информации и перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.
Пунктом 6 ст. 15 Закона установлено, что со дня приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе.
Принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.
На возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц указано непосредственно в определении понятия приватизации государственного и муниципального имущества.
В пункте 2 статьи 2 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» дается пояснение, что означает возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц:
либо отчуждение имущества за плату;
либо передача в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.
Принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного Законом.
Последний из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества выражен в следующих положениях Закона:
как установлено п. 3 ст. 4 Закона, приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;
согласно п. 2 ст. 6 Закона компетенция органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется правовыми актами органов местного самоуправления;
в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления самостоятельно;
пунктом 4 ст. 14 Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
3. Вопросы нормативного правового регулирования приватизации
Законодательство о приватизации, в частности Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" 2001 г., содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество. О.С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых - по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих - по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых - по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению).6
Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений - переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов7 приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на наш взгляд, выделено в подотрасль гражданского законодательства. Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства.
Возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст. 1 ФЗ "Об акционерных обществах" устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются Федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 % акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами, определяются Федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 % принадлежащих им акций в таком обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.
Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества - на основе Федерального закона "Об акционерных обществах".
Подчеркнем, что в действующем в настоящее время Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного Закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства. Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом.
Важно отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.
Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). С другой стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления - суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.8
Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления.
В то же время представляется необходимым рассмотреть возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из следующего. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Однако согласно п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ к сфере ведения Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка. При этом не должен нарушаться конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Данные положения закреплены и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».9 Поэтому применительно к регулированию отношений в сфере приватизации на федеральном уровне и был принят Закон о приватизации, определяющий базовые вопросы приватизации муниципального имущества. Как уже упоминалось, отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно публично-правовой характер, и Российская Федерация вправе устанавливать общий порядок приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы. Таким образом, федеральный закон может определять процедуру, формы и способы приватизации муниципального имущества, не вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления по управлению, в частности по принятию решений по распоряжению муниципальной собственностью.