Правительство РФ как высший орган исполнительной власти РФ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В ПЕРИОД С 1711 ПО 1993 ГОДЫ
1.1. История развития и становления Правительства РФ в период с 1711 по 1917 годы
1.2. История развития и становления Правительства РФ с 1917 по 1993 годы
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
2.1. Правовое положение Правительства РФ
2.2. Состав и порядок формирования Правительства РФ
2.3. Полномочия Правительства РФ
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
3.1. Система и структура органов Правительства РФ
3.2. Правовая природа актов Правительства РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти РФ

Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.
В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение обязанностей Председателя одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев31.
Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ. В случае сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Президент сам может принять решение об отставке Правительства.
Государственная дума может выразить недоверие Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
2.3. Полномочия Правительства РФ
Особое внимание хотелось бы уделить проблемам правового регулирования полномочий Председателя Правительства.
Часть 1 статьи 112 Конституции предусматривает, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Здесь необходимо указать на терминологическую ошибку, содержащуюся в Конституции России. Понятие «структура» предполагает определение внутреннего устройства, в данном случае органов государственной власти. Ряд комментариев к Конституции Российской Федерации толкуют понятие «структура» как перечень федеральных органов исполнительной власти32. Не даром Ю.А. Тихомиров указывает, что «противоречиво понимается и реализуется конституционное понятие «структура федеральных органов исполнительной власти»33. Очевидно, что в части 1 статьи 112 Конституции имеется в виду система федеральных органов исполнительной власти, т.е. совокупность властных органов, наделенных исполнительными полномочиями.
Думается, что при рассмотрении данных норм оправдано использовать термин «система федеральных органов исполнительной власти»34.
Указанное положение содержит две важных, в данном случае, императивных нормы. Во-первых, предложение о системе органов исполнительной власти исходят от Председателя Правительства. Причем, данная норма не ограничивается только ведомствами, главы которых входят в состав Правительства. Председатель Правительства вправе внести предложения о создании или упразднении любых органов исполнительной власти, о перераспределении функций между министерствами и иными исполнительными органами. Очевидно, что данная конституционная норма дает Председателю Правительства возможность, хотя бы формальную, влиять самым серьезным образом на определение системы органов исполнительной власти. Но та же норма содержит и весьма туманное предписание о том, что указанное предложение Председатель Правительства представляет Президенту Российской Федерации. Следовательно, Председатель Правительства не наделен правом единоличного определения системы органов исполнительной власти. Но данная норма не дает вообще ответа на вопрос о том, какой орган государственной власти наделен правом принятия окончательного решения о такой системе и о форме такового решения.
Наиболее логичным и простым толкованием нормы части 1 статьи 112 Конституции, основанном на буквальном смысловом анализе, является понимание ее в том смысле, что именно Президенту Российской Федерации и вручается право утверждать систему органов исполнительной власти. Иначе зачем Конституция упоминает о представлении именно ему предложения Председателя Правительства?
И российская политическая практика идет именно по этому пути. Это же суждение, причем в категоричной форме, содержится и в Комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова35.
Но, несмотря на кажущуюся очевидность толкования нормы части 1 статьи 112 Конституции, необходимо отметить, что возможны и иные его варианты.
Так, например, можно утверждать, что упомянутая норма вовсе не содержит прямого указания на право Президента утверждать систему органов исполнительной власти. Представление Председателем Правительства РФ соответствующего предложения Президенту отнюдь не означает право последнего принять окончательное решение. Возможно обращение в парламент с предложением утвердить таковую систему законом. Причем, такой подход вовсе не противоречит ни одной норме Конституции. Более того, норма о том, что структура (по терминологии, использованной в данном законе — прим. наше) федеральных органов исполнительной власти утверждается федеральным законом, содержалась в статье 5 первоначальной редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», и была исключена только путем внесения изменений в данный Федеральный конституционный закон.
Кроме того, Конституция ничего не говорит о том, как должны развиваться события в случае несогласия Президента с предложением Председателя Правительства. Может ли глава государства самостоятельно внести изменения в предложенную систему органов исполнительной власти, или он должен дожидаться нового, уже приемлемого для него предложения главы Правительства РФ? И что делать, если взаимопонимание по данному вопросу не будет найдено? Очевидно, что ответы на все эти вопросы следует искать только в политической практике.
Часть 2 статьи 112 закрепляет право Председателя Правительства предлагать Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. О данном полномочии Председателя Правительства уже подробно говорилось применительно к праву Президента назначать и смещать членов Правительства РФ. Тогда же было сказано, что конституционным правом данное правомочие Председателя Правительства никак не регламентировано и не конкретизировано. За скобками остается вопрос даже о форме такого предложения. Опять же, как и в случае с предложением о системе органов исполнительной власти, ответы может дать только изменчивая политическая практика.
Таким образом, очевидно, что нормы обеих частей статьи 112 Конституции России предоставляют Председателю Правительства РФ полномочия, которые на первый взгляд можно назвать декларативными36. В отсутствие четкого законодательного регулирования, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Президенту России, используя его обширные полномочия в области исполнительной власти и в первую очередь дающие ему возможность определять кадровый состав Правительства, проще заставить Председателя Правительства «не настаивать» на непременном учете его мнения при осуществлении полномочий, предоставленных последнему статьей 112 Конституции. В таком случае данные полномочия действительно будут не чем иным как простой формальностью. Своеобразными «государственно-нотариальными» действиями (по аналогии с правами Федерального Президента ФРГ), только «наоборот», предпринимаемыми не главой государства, а главой правительства.
Но такая ситуация может существовать не всегда. В дальнейшем будут рассмотрены направления возможного эволюционирования фактической роли и Правительства РФ и Президента РФ (только в области исполнительной власти, конечно) в зависимости от соотношения политических сил в обществе и, соответственно, от совпадения или несовпадения президентского и парламентского большинства. И при определенных условиях требования статьи 112 Конституции и предоставленные ею Председателю Правительства права вполне могут превратиться из номинальных в реальные и действенные.
Статья 113 Конституции устанавливает, что «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу».
Такая формулировка статьи 113 Конституции России весьма схожа с формулировкой статьи 65 Основного закона Федеративной Республики Германии, предоставляющей Федеральному Канцлеру право определять основные направления политики. Но очевидно также, что компетенция Федерального Канцлера, согласно статье 65 Основного закона, намного шире компетенции его российского коллеги.
В отличие от Германии, определение стратегических направлений развития страны в России является прерогативой Президента. Очевидно, что деятельность Председателя Правительства возможна только в рамках этих направлений. Другими словами, Председатель Правительства России определяет пути и механизмы осуществления политики главы государства.
Кроме того, установлено, что определение основных направлений Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
Что означает эта формула «в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет направления деятельности ...», однозначно сказать довольно сложно. Думается все-таки, что использованная в данном случае лексическая конструкция не вполне удачна. Конституция, федеральные законы и нормативные правовые акты главы государства не устанавливают правил определения направлений деятельности Правительства. Поэтому и осуществлять эти правомочия Председателя Правительства в соответствии с данными актами практически невозможно. Наверное, при толковании положения статьи 113 Конституции необходимо исходить из комплексного понимания конституционных норм, регламентирующих правовой статус Правительства Российской Федерации и, прежде всего, положения статьи 110, определяющей Правительство РФ как орган, осуществляющей исполнительную власть. Исходя из этого, можно утверждать, что и основными задачами деятельности Председателя Правительства является организация осуществления исполнительных полномочий Правительства. Скорее всего, в формулировке статьи 113 Конституции оказались смешаны определения «для чего» и «в каких пределах» действует Председатель Правительства. Наверное, уместнее было бы использовать формулировку «для исполнения» или «в целях исполнения» Конституции, федеральных законов и указов Президента, Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. А то, что при этом глава Правительства и само Правительство не могут выходить за пределы, установленные Конституцией, федеральными законами и указами Президента, определяется совокупностью норм, закрепленных другими статьями Конституции. Например, о разделении властей, о взаимоотношениях органов государственной власти, о нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации37.
Но формулировка статьи 113 Конституции может привести и к несколько иным выводам. Так, Председатель Правительства вправе определять основные направления деятельности Правительства. Отсутствие указания на исключительно исполнительные рамки таковой деятельности может быть истолковано как предоставление Правительству РФ права вырабатывать собственный политический курс и принимать меры для его проведения в жизнь. Например, используя свое право участия в законодательном процессе проводить через парламент необходимые законопроекты.
Часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации предоставляет Правительству России право законодательной инициативы. Причем, использование Правительством этого права никак не регламентировано. Из этого следует, что Председатель Правительства вправе, основываясь на нормах статьи 113 Конституции, самостоятельно определять необходимость выработки тех или иных законодательных предложений, причем по любому вопросу исключительной или совместной с ее субъектами компетенции Российской Федерации.
Очевидно, что использование этого полномочия Правительства России может привести к весьма острым конфликтам с главой государства, когда два этих органа государственной власти будут иметь различные взгляды на одни и те же вопросы.
Часть 4 статьи 117 Конституции России наделяет Председателя Правительства Российской Федерации еще одним специфическим полномочием — ставить перед Государственной думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Но, несмотря на то, что Конституция де-юре подразумевает самостоятельность Председателя Правительства в данном вопросе, на наш взгляд логичнее и целесообразнее его более подробное рассмотрение в рамках комплексного анализа норм, посвященных взаимоотношениям Правительства и Государственной думы.
В сфере экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.
В сфере бюджета и финансов Правительство обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; управляет государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валют- но-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
В сфере науки, культуры, образования Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координирует деятельность по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В сфере обороны и государственной безопасности Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности страны; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации принимает меры по охране Государственной границы; руководит гражданской обороной.
В сфере внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками этих договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительство осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную думу по решению Правительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, а также порядок подготовки и внесения. Правительством в Государственную Думу проектов законов определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г.