Программно-целевой подход в государственном (региональном) управлении (на примере Ленинградской области)

Введение
Глава 1. Особенности программно-целевой подход в государственном управлении
1.1 Сущностная характеристика программно-целевого управления
1.2 Типология программно-целевого подхода
1.3 Региональные целевые программы. Сравнительный анализ с европейской моделью
1.4 Сущностная характеристика системы образования в сиротских учреждениях Ленинградской обрасти
Глава 2. Анализ целевого метода управления в социальной сфере Ленинградской области
2.1 Анализ системы образования в Ленинградской области
2.2 Программы управления сиротскими учреждениями
2.3 Анализ «работы» федеральной программы «Дети России» 2003-2006
Заключение
Список литературы

Программно-целевой подход в государственном (региональном) управлении (на примере Ленинградской области)

М.П. Щетинин считал сельскую школу не столько местом обучения потреблению (как лучше, быстрее взять, усвоить, запомнить знания), но и, прежде всего, местом обучения производству (как лучше, полнее отдать другим усвоенное, накопленное), т.е. местом коллективного созидания личности со всеми необходимыми нашему общественному строю качествами. Для этого, по его словам, нужно создать такую среду, где бы ученик не только понял необходимость своего учения и воспитания, но и стремился жить деятельно и активно, совершенствуя себя».
Н.П. Мусорин выделял из задач сельской школы следующие – «быть во главе культурно-просветительной работы», «школа на селе – центр культуры, откуда ученики должны выйти всесторонне развитыми людьми». Автор отмечает значимость краеведения в воспитании патриотизма, нравственных и эстетических качеств у учащихся сельских школ14.
И.Я. Кошелева, размышляя о новом подходе к обучению и воспитанию подрастающего поколения, пишет в книге «Юность Бессоновки»: «…… подход этот вызревает в недрах жизни, складывается естественно там, где социальная активность личности востребована экономикой, организацией производства, отношениями, которые в этом производстве складываются»15.
Поэтому уже в 90-х годов XX в. был наработан определенный опыт в развитии сельских школ, намечены позитивные тенденции связи школы с реальной жизнью; общественность, местные органы власти, руководители хозяйств старались уделять внимание школе. Были найдены содержательные аспекты жизнедеятельности школы, определяющие в основном её внеурочную деятельность: ученические производственные бригады, краеведческие клубы, сельские музеи боевой и трудовой славы, школы полного дня.
Основываясь на данных исследований, можно сформулировать специфические социальные условия функционирования сельской школы: слаборазвитая социальная инфраструктура, изолированность, отдаленность, потребность своевременно реагировать на постоянно возникающие социальные проблемы детей обусловили необходимость выполнения школой многочисленных социально-педагогических функций.
Современная школа на селе становится:
организатором социально-педагогической и социокультурной работы в открытой среде, имея целью оздоровление среды обитания ребенка, преодоление отчужденности детей и родителей (старшего и младшего поколений), восстановление вековой крестьянской традиции воспитывать «всем миром»;
инициатором социальной работы с детьми и их семьями, сознавая необходимость защиты и охраны прав детей, своевременной социально-психологической помощи детям дезадаптированным, с ослабленным здоровьем, из малообеспеченных и социально неблагополучных семей;
базовым институтом допрофессиональной сельскохозяйственной подготовки, рассматривая эту работу как важное звено подготовки ребенка к самостоятельной жизни на селе;
институтом поддержки детских и молодежных объединений села, понимая важную роль детского сообщества в полноценном личностном и социальном становлении ребенка16.
Сложившееся инновационная ситуация в современной сельской школе России весьма противоречива.
С одной стороны, о наличии какого-либо специального института инноваций на селе на сегодняшний день говорить не приходится.
Состояние сельской школы сегодня - это болевая точка российского образования.
1. сельская школа - тот социальный институт, где сложнее и труднее всего реализовать конституционное право граждан на получение полноценного образования независимо от места проживания. Последние семь лет сельские школы многих регионов работают в режиме нестабильного финансирования, хронических задержек выплаты зарплаты учителям, гарантированных государством социальных льгот.
2. подавляющее большинство сельских малочисленных школ в силу своих специфических особенностей не в состоянии внедрять новации, которые содействуют развитию качества общего среднего образования в городских школах (углубленное изучение предметов, профильные классы, классы компенсирующего обучения и др.).
3. сельская школа- это образовательный институт, который более других нуждается в модернизации содержания образования, отвечающего потребностям аграрно-сельского сектора страны, во внедрении новых образовательных, социально-педагогических, социально-психологических технологий, приемлемых для малочисленных классов и адекватных психологическим особенностям и проблемам детей.
Если сопоставить образовательные возможности городских и сельских школ, а также возможности их социокультурного окружения, материальные возможности родителей сельских детей, то можно сделать вывод о том, что учащиеся сельских школ изначально имеют неравные стартовые возможности17.
По Конституции РФ всем детям гарантируется определенный уровень образования. Но что это за уровень и насколько он в действительности гарантируется - в этом и состоит главная проблема российского образования и массовой сельской школы.
Сегодня, к сожалению, в развитии образования на селе уже существуют ограничения для стратегических действий государства, которых не было сравнительно недавно.
Поэтому с другой стороны, «именно село стоит сегодня перед острой необходимостью глубоких и динамичных преобразований уклада хозяйствования и жизни, коренного изменения действительности и мышления крестьянства.
Поэтому необходимость в модернизации технологий управления сельской школой становится достаточно актуальной задачей.
Современная сельская школа интернат должна являться основным носителем культуры, инновационного отношения к действительности, социально-психологической поддержки, оптимизма.
2.2 Программы управления сиротскими учреждениями
В Центральном районе за шесть месяцев 2004 года были задержаны и доставлены в отделения милиции 1438 несовершеннолетних, из них только 17 % – жители Центрального района, а остальные проживают в других районах города и области, приехали из других регионов и стран СНГ. Основные причины приводов в милицию следующие: бродяжничество, попрошайничество, алкогольное и наркотическое опьянение, драки, мелкое хулиганство.
За этот же срок в Центральном районе задержано около 100 беспризорных и более 240 безнадзорных детей. Задерживают подростков, как правило, в наиболее криминогенных зонах – на вокзалах, рынках, в подъездах, подвалах, притонах и так далее. Одной из главных причин, по которой дети оказались на улице – неблагополучная обстановка в семье: насилие, бедность, алкоголизм и т. п. На контроле районного отдела профилактики безнадзорности находится 146 семей, которые остро нуждаются в социальной, психологической и медицинской помощи.
По мнению директоров детских домов Ленинградской области:
В России продолжается рост количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (уже давно превышен послевоенный уровень). Содержание и воспитание таких детей провозглашено общегосударственным делом.
При всех объявленных приоритетах семейных форм устройства таких детей, на практике основной формой продолжат оставаться направления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в государственные детские дома различных видов. Количество детских домов по России значительно возросло. В ближайшие годы, несмотря на все усилия государства, ситуация коренным образом не измениться. Детские дома на сегодняшний день стоят на переднем крае борьбы с беспризорность несовершеннолетних.
Реальное положение дел в большинстве регионов (кроме крупных городов) показывает, что детские дома находятся в полунищем состоянии, финансируются по остаточному принципу, замечательные Постановления (коллеги знают, о чем я говорю) не выполняются. Обеспечение одеждой, обувью, мягким инвентарем, мебелью, лекарствами, канцтоварами, ремонт зданий, организация летнего отдыха не выдерживает никакой критики. Или никто кроме нас это не видит и не знает? Все труднее найти желающих работать в детских домах за такую нищую зарплату. Как же можно успешно решать поставленные задачи, создавать условия, приближенные к семейным, готовить детей к успешной самостоятельной жизни в современном обществе при том, что общество (вернее власть) отвернулась от нас. Печальная статистика по выпускникам детских домов должна бы заставить о многом задуматься, но это удобнее не замечать.
Детские дома выживают не благодаря государству, а благодаря благотворительной помощи.
Большинство россиян – 78% - считают неблагополучие сирот весьма актуальной проблемой. При этом собственную информированность по данному вопросу граждане оценивают низко: только 16% признают, что они «знают довольно много»18.
На вопрос о том, кто должен оказывать помощь воспитанникам детских домов, 90% опрошенных ответили, что помогать, прежде всего, должно государство, около 40% назвали родственников оставленных детей. Только 29% опрошенных признали, что ответственность за детей лежит на каждом члене общества19.
Сегодня уже никого не приходится убеждать в том, что лучшая форма воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (сироты - прим. авт.), - их устройство в семьи граждан. Принятая в России стратегия помощи сиротам на протяжении XX века заключалась преимущественно в помещении их в государственные учреждения интернатного типа. Однако психическая депривация (психическое состояние человека, возникающее в результате длительного ограничения его возможностей в удовлетворении основных психических потребностей - прим. ред.) приводит к тому, что общее физическое, психическое и социальное развитие детей замедляется и искажается. Российские исследователи говорят о формировании особого типа личности у воспитанника детского дома, связанного с недоразвитием внутренних механизмов активного, инициативного, свободного поведения, с преобладанием зависимого и реактивного поведения. Недоразвитие механизмов саморегуляции компенсируется формированием защитных реакций (вместо творческого мышления развивается шаблонное, вместо становления произвольности поведения - ориентация на внутренний контроль, вместо умения самостоятельно справиться с трудной ситуацией - тенденция к излишне бурному проявлению эмоций).
Следует отметить, что проблема задержки психического развития коренится не в самой сути общественного воспитания, а в отсутствии условий, при которых сирота мог бы установить интимные, эмоционально насыщенные и устойчивые отношения с субъектом привязанности**.
Социальная проблема– нехватка средств для обеспечения нормальных условий жизни детей в Доме-интернате.
К сожалению, в настоящее время дома-интернаты не имеют достаточно средств для содержания и обучения детей. Помещения интернатов нуждаются в ремонте, не всегда хватает даже канцелярских принадлежностей.
Министерство образования и науки РФ проводит политику развития семейных форм устройства сирот, начиная с середины 90-х годов прошлого века. Помимо закрепленных в Семейном кодексе РФ форм устройства (усыновление, опека/попечительство, приемная семья) появилась новая - патронат и ее разновидности в виде семейных воспитательных групп, "гостевых" семей и др. Их нормативно-законодательная база разрабатывается на уровне субъектов РФ. Более чем в 20-ти регионах активно развивается патронатное воспитание, закрываются интернатные учреждения. Число сирот, переданных в семьи граждан, - важный показатель эффективности политики в данной области20.
Однако зачастую создается впечатление, что это становится самоцелью специалистов и руководителей системы образования, причиной гордости губернаторов и т.п. Между тем число детей, устроенных в семьи, входит в набор индикаторов для оценки эффективности политики деинституционализации, где главный показатель - соотношение детей, переданных в семьи, и детей, оставшихся в учреждении.
В связи с тем, что термин “деинституционализация” получил распространение в профессиональной сфере, необходимо уточнить его содержание. Под институционализацией понимаются все ситуации, возникающие в процессе воспитания ребенка в условиях учреждения, где осуществляются групповые, а не семейные формы ухода. В данном случае за ним присматривает большое число взрослых, работающих по расписанию и выполняющих определенные обязанности, включая регулярный ночной уход.
Деинституционализация означает создание условий для воспитания и проживания детей вне учреждения, а реализация политики деинституционализации - максимально возможный вывод детей из учреждений интернатного типа. При этом большинство из них передается на воспитание в семьи. Поэтому развитие альтернативных семейных форм воспитания является важнейшей, но не единственной составляющей этой политики.
Термин "институционализация" используется для обозначения интернатного устройства большого числа детей. В последние годы принято считать, что последствия от институционализации проявляются при воспитании в группах более 12-ти человек. Поэтому в детском доме семейного типа (приемная семья, детская деревня и т.п.), где проживают менее 12-ти детей, может быть обеспечена адекватная забота о ребенке.
Политика деинституционализации должна базироваться на понимании всех аспектов обеспечения защиты детей и соблюдении достаточно простых, но важных правил. Например, при закрытии детского дома нельзя направлять воспитанников в другие учреждения: этот вопрос должен решаться на этапе планирования. В широком смысле под такой политикой следует понимать существенное сокращение численности детей в учреждениях интернатного типа; развитие семейных форм устройства; перепрофилирование детских домов, в частности, в службы сопровождения; создание условий для проживания, воспитания и образования детей, которые не могут быть переданы в семьи. Например, создание малокомплектных учреждений, условия в которых приближены к семейным. Самым важным является забота о ребенке с учетом его индивидуальных потребностей21.
Реализация политики деинституционализации вызывает множество вопросов. Стабильна ли социальная политика в области организации замещающей семейной заботы? Какой должна быть инфраструктура, обеспечивающая эффективную работу с замещающей семьей? Как привлечь к работе потенциальные замещающие семьи? Нужно ли готовить семью к приему ребенка или можно довериться интуиции родителей-воспитателей? Какими знаниями и навыками они должны обладать? Кто должен им помогать и в чем должна заключаться эта помощь? Как преодолеть скрытое сопротивление воспитателей детдома передаче детей в семьи? Как привлечь население к решению проблемы социального сиротства?
С финансовой точки зрения деинституционализация означает перераспределение ресурсов и даже возможное их сокращение. Мониторинг развития семейных форм устройства детей-сирот Министерства образования и науки РФ показывает: содержание ребенка в патронатной семье обходится в ряде регионов едва ли не в два раза дешевле, чем в детдоме. Высвобождаемые средства направляются на создание служб сопровождения замещающих семей, обеспечение дополнительных услуг детям с ограниченными возможностями и т.п. Затраты на некоторых детей, нуждающихся в дополнительных услугах, могут быть немного выше. Но это не будет иметь большого значения: бюджет альтернативных форм устройства не превысит общий бюджет. Кроме того, значительные административно-хозяйственные расходы снизятся после помещения ребенка в семью. В ходе реформы может потребоваться дополнительное финансирование для одновременного решения ряда задач или вложения средств в капитальный ремонт. Поэтому при планировании нужно провести полный анализ затрат учреждения: как на содержание и воспитание одного ребенка, так и общих, необходимых для его функционирования. При организации альтернативных форм семейного устройства производственные затраты не должны превышать общий бюджет. Таким образом, местные власти гарантируют жизнеспособность альтернативных служб, созданных для сопровождения семей и детей.
Анализ опыта Румынии позволяет выделить основные этапы программы деинституционализации учреждений интернатного типа на стадии планирования:
- полная оценка потребностей округа (социально-экономическое положение, потребности социально уязвимых групп населения); оценка его общественного потенциала, существующих форм заботы о детях, предоставляемых как государственными структурами, так и некоммерческими организациями;
- определение пилотного учреждения для перепрофилирования;
- консультации, особенно с сотрудниками, чтобы предупредить их сопротивление закрытию учреждения;
- анализ численности воспитанников и прогноз численности вновь поступающих в учреждение детей для оценки действий, необходимых для его закрытия. Планирование финансирования производственных затрат на новые формы заботы; их сопоставление с текущим бюджетом;
- поиск дополнительных источников финансирования;
- определение партнеров и формирование организационного комитета/группы планирования и реализации программы;
- выбор команды управления программой;
- комплексная оценка индивидуальных потребностей ребенка и уровня его развития;
- проектирование реалистичной шкалы времени, основанной на сложности программы, численности вовлеченных в нее детей и их потребностях;
- разработка реалистичного плана действий- одобрение программы местными органами власти;
- повышение уровня осведомленности местного населения с целью ее общественного признания;
- включение функций контроля и оценки в разработанную программу.
Ожидаемые результаты реализации государственной политики деинституционализации:
- снижение численности детей, оставленных родителями;
- снижение численности детей, находящихся в учреждениях интернатного типа;
- снижение количества учреждений интернатного типа и закрытие тех, которые по разным причинам не могут быть преобразованы в учреждения семейного типа;
- рост доли детей, вовлеченных в альтернативные формы заботы и находящихся в учреждениях семейного типа, или детей, возвращенных в кровные семьи, по сравнению с численностью воспитанников учреждений интернатного типа;
- увеличение разнообразия альтернативных форм устройства детей;
- сокращение периода пребывания детей в учреждениях интернатного типа;
- повышение профессионализма участников программы;
- ужесточение контроля за распределением и использованием финансирования программы;
- обеспечение баланса между затраченными средствами и качеством альтернативных форм заботы;
- наличие гибкой государственной системы наблюдения за деятельностью по защите детей.
В России такая реформа назрела давно: более 250 тыс. детей воспитываются в учреждениях интернатного типа, и их число ежегодно растет. О готовности решить эту проблему должно быть заявлено на государственном уровне. Например, через включение деинституционализации как основной стратегии профилактики социального сиротства в Федеральную целевую программу "Дети-сироты" на 2007-2010 годы. Одним из основных показателей ее результативности станет уменьшение численности детей, нуждающихся в государственном попечении.
В программе должны найти отражение следующие направления деятельности с учетом преемственности программы на 2003-2006 годы.
1. Обеспечение приоритета развития различных форм семейного устройства сирот с использованием современных организационных и информационных технологий:
- дальнейшая оптимизация порядка и процедуры национального усыновления (включая поддержку открытого усыновления), других форм замещающей семьи (приемная, патронатная, "гостевая" и др.);
- создание Общественного совета (или другого органа), координирующего работу по национальному и международному усыновлению;
- совершенствование технологий работы банков данных о детях, подлежащих устройству в семьи, и о потенциальных замещающих семьях;
- активная пропаганда национального усыновления и других семейных форм устройства, в том числе работа с представителями среднего класса, которая должна сопровождаться формированием положительного общественного мнения в отношении замещающей семьи и семейных ценностей;
- ведение ежегодного мониторинга и оценки программы по размещению детей в семьи, соблюдению их прав в семье;
- расширение перечня и улучшение качества услуг, предоставляемых замещающим семьям;
- организация профессионального сопровождения замещающих семей;
- воссоединение биологических семей (внедрение инновационных технологий работы с кризисной семьей, процедуры социального патроната и временного изъятия ребенка, разработка плана по защите прав ребенка);