Современные методы государственного административного управления

Введение
Глава 1 Методы государственного управления, как объект теоретического анализа
1.1. Методы управления понятия и сущность
1.2. Классификация методов управления
1.3. Государственные административные методы управления в системе методов управления, их специализация и виды.
Выводы
Глава 2. Исследование основных аспектов государственного административного управления
2.1. Определение государственного административного управления, структура его построения
2.2. Специфика системы государственного – административного управления
2.3. Закономерности функционирования и развития системы государственного административного управления
Выводы:
Глава 3. Способы и методы решения проблем в государственном административном управлении, на примере г. Санкт-Петербурга
3.1. Характеристики и структурные особенности администрации г. Санкт-Петербурга
3.2. Особенности и специфика применения административных методов г. Санкт-Петербурга
3.3.Проблемы повышения эффективности использования административных методов, в контексте административной реформы
Выводы:
Заключение
Список литературы
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3 (Устав Санкт-Петербурга)

Современные методы государственного административного управления

Социально-психологические
2. Государственно-административное управление - сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, многие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Должную системность общественной жизни придает Управление, если, однако, оно само является системой – целостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.
Общие понятия и методы управления, отражая их в гос. управление имеют свои расхождения и схожесть, именно:
Государственное управление и менеджмент «расходятся» по установочным приоритетам (по «духу» отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия. Только там, где государство выступает как хозяйствующий субъект и целью имеет обеспечение прибыли, уместно говорить о государственном менеджменте.
Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:
4. оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;
5. стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;
6. и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.
Глава 2. Исследование основных аспектов государственного административного управления
2.1. Определение государственного административного управления, структура его построения
Рассмотрим основные понятия административного управления, и в частности административного государственного:
Администрация (латинское определение - the management, administration) имеет несколько значений: 15
1) органы исполнительной власти и управления;
2) должностные лица управления, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия;
3) распорядители, ответственные устроители, исполнители.
Итак, субъекты исполнительной власти и субъекты управления, управляющего воздействия указаны.
Субъекты исполнительной власти - органы и лица, правомочные принимать публично значимые административные решения (постановления, распоряжения), устанавливающие нормативные предписания, правила.16
Субъекты управления - должностные лица государственно-административных (муниципальных) органов, служащие, исполняющие и ответственные за исполнение гражданами административных решений (постановлений, распоряжений) в своей компетенции имеющие полномочия по урегулированию поведения, отношений граждан в рамках административных предписаний, решений.
Публичное административное управление (Public Administration) - управляющее воздействие администрации на общественные процессы и отношения, которые проявляются в публичной сфере, т. е. в общественной социальной жизни, публичном секторе экономики.17
Если субъект - государственная администрация, органы исполнительной власти и их должностные лица - речь идет о государственно-административном управлении.
Если субъект - администрация муниципальных образований и должностные лица районных управ, муниципалитетов - речь идет о муниципальном административном управлении, или административном управлении на муниципальном уровне.
Если субъект - администрация предприятий и их руководство - речь о менеджменте.
Какое же содержание заключает в себя понятие «административное управление»?
1.18Это разновидность социального управления: осуществляется через людей, распространяется на людей с целью урегулирования, организации, упорядочения отношений людей.
2. Нужно различать внутриорганизационное управляющее воздействие администрации данной организации, учреждения, предприятия и внешнее на общество, за рамками данной организации, учреждения - властно-публичное управляющее воздействие, которое могут оказывать лишь органы (и должностные лица) публичной власти: органы государственной и муниципальной власти (и их должностные лица с публично-властными полномочиями).
3. Это сфера реализации исполнительной (подзаконной) власти, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-территориального устройства: федеральном, федерально-окружном, субъектов Федерации, административных единиц в рамках субъектов Российской Федерации, местном (муниципальном).
4. Это особый вид общественной деятельности (государственная служба, муниципальная служба) по управлению делами государства.
5. Это не стратегическое руководство, не стратегическое управление и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение государственным аппаратом функций государства, исполнение законов.
6. Это особый вид общественных отношений - неравновесных управленческих, субъектно-объектных, связанных с осуществлением исполнительной власти.
7. Это процесс (администрирование), реализующий правоотношения, возникающие между гражданами (физическими лицами), организацией (юридическими лицами) и государственным (муниципальным) органом власти.
Соотнесем базовое понятие «административное управление» с близкими, но не совпадающими по содержанию терминами.
Административное управление и государственное управление. Данные категории можно соотнести как часть и целое.
Государственное управление - воздействие государства на общество в целом. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества.19
Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через:
а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами Политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также
б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней
Государственно-политическое управление - это деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) общенационального, федерального;
2) субъектов РФ;
3) местного самоуправления. Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации (президенты республик, губернаторы областей) и представительные законодательные органы государственной власти субъектов Федерации; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации.
Главными критериями государственно-политического управления является наличие у его субъектов (первичного) мандата, полученного в результате победы на выборах, как делегированное им право на власть непосредственно народом. Таким образом, сущностными признаками государственно-политического управления являются: 20
1) его субъекты - органы государственной и муниципальной политической (публичной) власти, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
2) выборные политические должностные лица избираются народом и в силу этого обладают «первичным» мандатом;
3) деятельность субъектов государственно-политического управления (органов власти и выборных должностных лиц) регулируется нормами конституционного права;
4) субъекты государственно-политического управления имеют правомочие учредительства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений.
Государственно-административное управление - это практическая реализация исполнительной власти. Сущностная характеристика этого базового понятия может быть представлена в нескольких аспектах.
Государственно-административное управление - это:
1) деятельность государственных органов, институций «вторичного» мандата;
2) государственные органы формируются политическими (выборными) органами и должностными лицами;
3) подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства;
4) государственно-административное управление осуществляется не только на трех уровнях публичной власти, а имеет более сложную иерархическую структуру «этажей» управления на: федеральном, общенациональном уровне; уровне федеральных округов; уровне субъектов Федерации; уровне административно-территориальных округов в субъектах Федерации; уровне местном (города, района).
На уровне муниципального образования осуществляется административное управление как деятельность муниципальных служащих, муниципальной администрации.
Функциональная деятельность администрации, служащих существенно отличается от деятельности политиков, выбираемых на государственные должности. Если политики разрабатывают стратегию развития общества, создают законы, принимают политические решения (коллегиальные, публично-значимые, общеобязательные), то административные органы управления, гражданские служащие исполняют политические решения, обеспечивают выполнение законов в обществе, реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, осуществляют их реализацию.21
В силу своей функциональной занятости органы административного управления делятся на: территориальные (см. выше), общей компетенции; отраслевые, определенно-функциональные.
Исполнительная власть - это процесс государственного администрирования, исполнение публичной (государственной, муниципальной) службы, функционирование государственных органов и должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий. Исполнительную власть как понятие необходимо соотносить лишь с совокупной, сфокусированной функциональной деятельностью всех государственно-административных органов управления и должностных лиц, т. е. всего государственного аппарата.
Государственное административное управление – вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, её органов и должностных лиц характеризуется названными выше и дополнительно следующими признаками: 22
а) непрерывный и оперативный характер деятельности;
б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии;
в) установление юридическо - функциональных режимов;
г) применение мер административной ответственности;
д) деятельность иерархически построенного аппарата управления;
е) профессиональный персонал;
ж) административное усмотрение.
Государственно-административное управление имеет аналог - термин в англо-американском лексиконе - public administration. Слово «public» буквально означает «общественный», является антонимом слову «частный», приватный (private). Итак, слова «государственный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору.
Предмет государственно-административного управления - государственный сектор экономики, инфраструктура (федеральные дороги, аэропорты, транспорт и т. д.), вся сфера социальных услуг, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая объекты ее инфраструктуры, предприятия ВПК), милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое, чья деятельность финансируется из средств национальных бюджетов различных уровней: федерального (общенационального), субъектов РФ, местных.23
Важно подчеркнуть, что все указанные объекты находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Поэтому термин «государственное администрирование» как процесс государственно-управляющего воздействия, как деятельность государственной администрации отличается от термина «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом (в англ, языке соответственно «public administration» и «business administration»).
Государственное администрирование - это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Государственное администрирование, таким образом, - это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц; и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом; и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.
Термин «государственное администрирование» может употребляться и в узком толковании как технологический процесс управления, практическая деятельность в рамках конкретного государственного органа, учреждения.
Особо необходимо подчеркнуть, что деление государственного управления (и государственных органов) на государственно-политическое и государственно-административное - достаточно условное. Политику, как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений, и администрирование, как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических, нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.24
Во-первых, потому что хотя и существует подчиненность административных ведомств политическим, управление осуществляется от имени народа (политиками) в интересах граждан (администрацией). Таким образом, выше политики и управления и объединяет их (во всяком случае, так должно быть!) - право, конституционные права и свободы человека и гражданина.
Во-вторых, правительство (федеральное, в субъектах РФ), выборная администрация на местах - это и политические и административные органы исполнительной власти. Это не буквальные исполнители принятых законов. Они разрабатывают бюджет и обеспечивают его осуществление, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, по подготовке законопроектов и участию в законотворческой деятельности государства.
В-третьих, к активным субъектам политического управления относятся не только лица, занимающие выборные должности, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 25
1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику;
2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике;
3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнении законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан.
Таким образом, в государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных служащих, можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические).
Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует «команду» единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.); административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства; оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического и т. д. характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении.
Государственно-административное управление, является подсистемой более крупной системы - государственного управления.
Кратко выделим основные понятия государственного управления:
Структура государственного управления
Основным определяющим фактором государственного управления является обеспечение рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.
Основными свойствами государственного управления будут:26
1. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.
2. Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.
3. Объективно, системно, организовано.
Субъектом государственного управления выступает не аппарат, а само государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан страны.
Государственное управление субъективно, оно плод мыслей и действий людей, но и объективно, так как наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).27
Существование государственного управления, основано на том, чтобы познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.
Представим схематично процесс государственного административного управления:28 (схема см. приложения №1)
В современной литературе существуют различные подходы к выделению принципов государственного управления:29
1. Объективность
2. Демократизм
3. Правовая упорядоченность
4. Законность
5. Федерализм
6. Разделение власти
7. Публичность
2.2. Специфика системы государственного – административного управления
Прежде всего, еще раз, подчеркнем, что государственно-административное управление - подсистема более крупной системы - государственного управления. Если государственное управление - это управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, реализация публичной власти всех трех ветвей и трех уровней, то государственно-административное управление - управление делами государства, государственной (не частной, не индивидуальной) экономической и социальной сферой, реализация исполнительной власти и управления - от центра до власти на местах, т. е. государственно-административной вертикали власти.30
Система государственно-административного управления - это определенная совокупность иерархически связанных между собой органов исполнительной власти и государственно-административного управления, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан.
Обнаруживая все видовые признаки социальных систем и системы государственного управления, государственно-административное управление как целостное явление имеет свою специфику.
Автор в качестве подсистем выделяет следующее, хотя волзможен и другой подход.
Специфика заключена, прежде всего, в ее структуре. Структура, как известно, это внутреннее строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, системообразующих компонентов (подсистем), элементов, устойчивые связи между которыми обеспечивают основные свойства системы, ее целостность. Выделим шесть системообразующих компонентов (подсистем) государственно-административного управления.