Система местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1 РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Законодательные основы организации системы местного самоуправления и особенности их реализации в России
1.2 Особенности реальной модели организации системы местного самоуправления в РФ
2 ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Тенденции развития системы местного самоуправления
2.2 Основные векторы дальнейшего развития системы местного самоуправления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ

Система местного самоуправления

Таким образом можно утверждать, что помимо законодательной модели, появилась еще одна - параллельная ей - новая реальная модель местного самоуправления. Можно выделить следующие основные черты:6
1. В отличие от универсальной законодательной модели, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от: менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона; других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.
2. Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих случаях – даже условной). Отношения по принципу «начальник-подчиненный» остались распространенными между: главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район». Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло, в большинстве регионов произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.
3. Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти. Можно говорить о том, что сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.
4. Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг оказалась крайне низкой.
5. Местная фискальная автономия была сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.
6. Механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это – несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.
В отличие от единого федерального стандарта, реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть, «хозяйственные» функции городов и поселений при их заниженном реальном статусе и ресурсной обеспеченности).
 2 Факторы развития местного самоуправления
2.1. Тенденции развития системы местного самоуправления
Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.
Однако конфликт двух трендов – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации. Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели. Рассматривая тренд на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти: стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации; стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды.
Первый тренд нес с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере он должен был восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по «местам» должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти. Однако второй тренд оказался пагубным для местного самоуправления. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.
Причины такой позиции региональной власти представляются следующими:7
1. Политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти. Губернаторы, обретающие мандат не на всенародных выборах а через процедуру «наделения полномочиями», вынуждены искать новые источники публичной легитимности. Весьма часто главы субъектов РФ вставали во главе списков политических партий на выборах и в Государственную думу, и в законодательные собрания субъектов. Этим губернатор как бы подтверждал свой мандат, а также обретал контроль над большинством в законодательном собрании; наконец, он обеспечивал победу «партии власти». В целях максимизации результата многие губернаторы стремились установить более жесткий контроль над местным уровнем власти. В итоге федеральный центр, обеспечив себе более плотный контроль за региональным уровнем власти, фактически передал контроль над местным уровнем в руки региональных элит. Создание институтов федерального присутствия в регионах не означает зависимости региональных структур от федеральных: региональная элита контролирует собственность и доступ к ресурсам и потому обладает большим политическим весом, чем «федералы».
2. Политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы. Это позволяет обеспечить необходимую лояльность, а кроме того, реализовывать экономические интересы региональных элит, обративших внимание на объекты собственности, оставшиеся неприватизированными в 90-е годы.
3. Региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности. Излишняя централизация регулирующих и контрольных полномочий на уровне федерального центра (что выражается в обилии не связанных в систему контролирующих органов) приводит к перегрузу центра, неспособности вникать в суть деталей. Это приводит де-факто к перекладыванию соответствующих функций и ответственности на региональные администрации. Стоит отметить, что по своей сути этот подход лишен обратных механизмов ответственности центра за принимаемые решения. Столь примитивный административный механизм сам по себе провоцирует регион на выстраивание вертикали на своем уровне, хотя бы для обеспечения бюрократической отчетности о выполнении задач.
4. Стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты «советской номенклатурности». Управляемость понимается ими прежде всего как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы (что уже отмечалось выше). Сегодня представляется оправданным системный пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации. Реализация данного подхода видится через отладку системы управления с четким распределением компетенций между тремя уровнями власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Приоритетами в этой части должны стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.
 
2.2 Основные векторы дальнейшего развития системы местного самоуправления
 
Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципальной практики. Чтобы предлагаемый пакет мер в этом направлении был эффективным, принимаемые решения должны быть концептуально выверены, согласованы друг с другом, объединены общими целями и методами претворения в жизнь.
Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):
1. Адаптация муниципальной системы – речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели (это уже произошло – в той мере, в которой было возможно), сколько об адаптации самой модели к российским реалиям – экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь: о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация – территориальный орган государственной власти субъекта РФ»; о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей); об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения); об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).
2. Усиление автономии муниципалитетов – повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения).
Направления действий в этой части: укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне; расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего; более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти; усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.
3. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы: повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики; закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой; создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.
Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений: реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности; попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований – районов; заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации; злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.
Следует, заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.
Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.
Поэтому сегодня назрела потребность более полного учета географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных управленческих практик.
Как представляется, сегодня вряд ли оправдан возврат к регулированию ключевых вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации. Эксперты отмечают, что в российских условиях именно региональные власти стремятся ограничить независимость местного самоуправления. Поэтому смещение центра тяжести в правовом регулировании в сторону федерального центра во многих случаях было обоснованным: просто попытки довести унификацию местного самоуправления до логического конца оказались избыточными, а потенциал вариативного регулирования форм организации местного самоуправления использован не в полной мере.
Поскольку каркас местного самоуправления только что установлен новым законом, необходимо отказаться от дальнейших резких перемен. Механизмы работы органов местного самоуправления должны быть отлажены, а их работники – приспособиться к работе в новых условиях.
Это, однако, не означает необходимость отказа от изменений муниципального законодательства. Напротив, во многих случаях изменения вполне оправданны.
Во-первых, представляется необходимым идти по пути системного «смягчения» правовых норм, повышения гибкости юридической регламентации. Федеральный закон №131-ФЗ должен быть проанализирован на предмет избыточной унификации (попытка этого делается и в настоящем докладе), и в тех случаях, когда она тормозит развитие, приводит к неоправданным ограничениям, он должен быть откорректирован.
Во-вторых, сегодня можно считать назревшими и некоторые конкретные изменения, связанные с описанными выше социально-экономическими и политико-административными трендами, которые уже проявились и, скорее всего получат развитие в обозримой перспективе.
Однако в любом случае значимые изменения должны быть: основаны на тщательном изучении муниципальной практики, а также позиции населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, экспертного сообщества; четко спланированы, в том числе календарно; предусматривать разумные сроки реализации (3-10 лет), поэтапность осуществления, синхронизацию с адекватной коррекцией иных нормативных правовых актов; сопряжены с комплексом организационных мер, обеспечивающих претворение их в жизнь (информирование и обучение заинтересованных субъектов, подготовка ресурсной базы, настройка управленческой системы).
В этом контексте представляется оправданным и формирование своего рода «копилки резервных правовых форм» – правовых конструкций, которые будут востребованы не сейчас, а позже. Даже если они и не будут востребованы в ближайшее время, само появление таковых в законодательстве может стать основой как для апробирования новых подходов, а в случае успеха – для подготовки заинтересованных субъектов к их дальнейшему воплощению в жизнь.
Заключение
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении – первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.
3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.
4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.