Правовое регулирование лесов

Глава 1 . Общая характеристика правового регулирования использования лесов.
- история развития российского законодательства о лесах;
- современная нормативно-правовая основа использования лесов;
- понятие леса и лесопользования. Понятие лесного участка.
Глава 2. Виды землепользования в лесах и лесопользования.
- Предпринимательская деятельность в лесах;
... ...

Глава 1 . Общая характеристика правового регулирования использования лесов.
- история развития российского законодательства о лесах;
- современная нормативно-правовая основа использования лесов;
- понятие леса и лесопользования. Понятие лесного участка.
Глава 2. Виды землепользования в лесах и лесопользования.
- Предпринимательская деятельность в лесах;
...

Рациональное использование лесов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, приобретающих особое значение в условиях нашей страны, которая располагает огромными лесными площадями.
Вопросам совершенствования регулирования лесопользования в последние годы уделяется огромное внимание. Это связанно с серьезными проблемами – недостаточным обеспечением охраны лесов от пожаров, неопределенностью порядка решения вопросов прокладки магистралей через земли, занятые лесами, а также необходимостью определиться с организацией охраны, лесного надзора, разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами в области управления лесами, оптимизацией порядка проведения лесных конкурсов и аукционов, установлением правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов.
Лесные и земельные ресурсы Российской Федерации требуют активного вмешательства закона в целях организации их рационального использования. Требуется всестороннее изучение как исторического опыта развития лесного законодательства в нашей стране, так и опыта сегодняшнего дня. Это необходимо, чтобы выявить направления развития основных институтов лесного и земельного права, от которых зависит успешное решение неотложных задач в области ведения лесного хозяйства, рационального использования и охраны земель лесного фонда.
Лесной кодекс Российской Федерации 2006г. во многом изменил подходы к регулированию лесных отношений, ввел новые понятия, в том числе отличное от имеющегося в прежнем законодательстве понимание леса и лесного участка. Все эти изменения требуют осмысления, тем более что к настоящему моменту уже появилась практика, в том числе и судебная, применения новых норм лесного законодательства.

Лес можно рассматривать в следующих аспектах: как природный объект и как природный ресурс. Новый ЛК РФ преследует цель максимального вовлечения лесов в хозяйственную эксплуатацию, увеличение прибыли от их использования. Этой задаче отвечает понимание леса в качестве потребляемого природного ресурса. Леса можно использовать, извлекать прибыль при осуществлении лесопользования; законодательством предусмотрен целый ряд видов использования лесов (ч. 1 ст. 25 ЛК РФ).
Упомянутая Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 гг. для развития лесного хозяйства предусматривает обеспечение дальнейшего совершенствования и развития рыночных отношений в лесопользовании, а также повышение интенсивности ведения лесного хозяйства с учетом экологических и экономических факторов.
Из анализа текста ЛК РФ ясно видно, что существует и иное значение леса, которое ему придает законодатель: лесной участок. Это является новой тенденцией законодательства, которая стала вырисовываться после принятия ЛК РФ в декабре 2006 г.
Зачастую в ЛК РФ понятие леса подменяется понятием лесного участка. Так, п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ предусматривает такой вид использования лесов, как строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Совершенно очевидно, что в данном случае не используются природные полезные свойства леса, а происходит его полное уничтожение на участках, предназначенных для прокладки ЛЭП, и др.
Использование лесов осуществляется на основе принципов лесного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЛК РФ, среди которых нет такого, на основе которого можно было бы под видом осуществления лесопользования уничтожать леса. Для строительства объектов используется лишь земельная поверхность, занимаемая лесами. Поэтому в данном случае было бы корректно говорить об использовании для строительства земель лесного фонда (либо лесных участков), а не лесов. Данная подмена понятий представляется совершенно недопустимой, поскольку содержит в себе возможность практически неограниченной вырубки лесов. Иными словами, леса могут превратиться в то, что под ними понимает законодатель: в лесные участки без древесно-кустарниковой растительности.
Экологи обращают внимание на то, что «благодаря» нормам ЛК РФ расширяются возможности бесконтрольного строительства и размещения различных объектов на лесных территориях40. Как представляется, законодатель пошел по неверному пути. Определение леса согласно ряду статей ЛК РФ41 не согласуется с нормативным определением леса в ст. 5 ЛК РФ («Понятие леса»). Под лесом законодатель зачастую понимает любой лесной участок, т.е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Под лесом необходимо понимать именно лес – совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельной поверхности. Подмена понятий может повлечь самые пагубные последствия для леса.
Фактически в настоящее время понятие леса в качестве объекта гражданских прав самостоятельного значения не имеет, оно заменено понятием лесного участка. Развивая данную тенденцию, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ исключил из п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ леса в качестве объектов недвижимости и объекта права собственности. Теперь понятие леса в качестве объекта недвижимости и объекта права собственности заменено понятием земельного участка, на котором произрастает лес.
Итак, как показывает анализ статей ЛК РФ, законодателем лес рассматривается как экосистема, природный ресурс и как лесной (земельный) участок. При этом явно заметно несоответствие между этими значениями понятия леса.
Понятие лесного участка, в свою очередь, содержится в ст. 7 ЛК РФ, в соответствии с которой лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69,92 ЛК РФ. Лесное законодательство связывает понятие лесного участка с проведением на нем лесоустройства (ст. 67 ЛК РФ). Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Статья 67 ЛК РФ определяет общие начала проведения лесоустройства. Согласно ей, а также ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий при условии, что на них расположены леса. Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель.
На мой взгляд, следует также обратить внимание также на то что, из-за норм ЛК значительно расширяются возможности бесконтрольного строительства и размещения объектов на лесных территориях. Видимо законодатель пошел по неверному пути. Абсолютно расходятся и не согласуются с нормативным определением леса (ст. 5 ЛК РФ ) определения ряда статей ЛК ( ст. 43 — 46 ЛК РФ ). Под лесом чаще всего мы видим определение лесного участка, т.е. понятие леса подменяется понятием лесного участка. Под лесом же, как говорилось ранее, понимается совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на земляной поверхности. Замена этих понятий влечет за собой серьезные последствия для леса.
Замененное понятие леса, в качестве объекта гражданских прав своего самостоятельного значения не имеет. Оно было изменено на понятие лесного участка. Позже, Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ исключил из п. 1 ст. 130 ГК РФ леса в качестве объектов недвижимости и объектов права собственности.
В науке существует мнение, что понятие «лесной участок» полностью тождественно понятию «земельный участок». Земельный участок представляет собой индивидуализированную часть земли как объекта природы, т.е. конкретный земельный участок42. Можно отметить, что данные понятия тождественны не в полной мере, поскольку лесной участок обладает характерными особенностями.
Формально лесной участок можно рассматривать как земельный участок. Необходимо обратить внимание на специфику лесного участка. Земельный участок делает лесным определенный набор древесно-кустарниковой растительности, который на нем растет. Лесной участок обладает особыми свойствами в полной мере благодаря специальным свойствам древесно-кустарниковой растительности. Именно наличие лесов позволило выделить лесные участки в составе земель лесного фонда. Можно сказать, что понятие лесного участка полностью связано с природными свойствами лесов.
Для того чтобы земельный участок мог выступать полноценным объектом правоотношений, законодательство устанавливает ряд существенных требований. Земельный участок должен быть индивидуально определен (индивидуализирован). В результате индивидуализации каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценку.
Местоположением участка является его фактический адрес. В соответствии с формой «Сведения о земельных участках, а также о лицах, на которых зарегистрировано право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения», при определении местоположения участка должны быть указаны адрес места нахождения объекта или его местоположение.
Лесной участок обладает некоторыми особенностями по сравнению с земельным участком. Понятие лесного участка законодатель связывает с проведением лесоустройства. Лесоустройство не проводится на земельных участках, на которых не произрастают леса. Лесоустройство включает в себя проектирование лесничеств и лесопарков, лесных участков, закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, лесов и др. (п. 1,3,4 ч. 1 ст. 68 ЛК РФ). В данном случае местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов.
В отличие от земельного участка по отношению к лесным участкам осуществляется деятельность по их проектированию. Во время деятельности по проектированию лесных участков ведется подготовка проектной документации о границах, площади, местоположении и об иных качественных и количественных характеристиках лесных участков. При проектировании обычных земельных участков в состав документации не входит информация о качественных и количественных показателях лесов. Местоположение, площадь и границы лесных участков определяются по границам и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов.
Специфика лесных участков по сравнению с земельными участками признана Верховным Судом РФ. Он установил, что «правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом». Кроме того, лесное законодательство базируется на иных основных принципах, чем земельное законодательство (ст. 1 ЗК РФ, ст. 1 ЛК РФ)43.
Понятие земель лесного фонда предусмотрено ч. 1 ст. 101 ЗК РФ. В соответствии с ней к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Земли лесного фонда – это самостоятельная категория земель. Иными словами, исходя из понятия земель лесного фонда, можно установить, что к лесным землям относятся те участки земельной поверхности, на которых растет или должен расти лес. На нелесных землях не растут леса, но они необходимы для ведения лесного хозяйства.
Необходимо на мой взгляд подчеркнуть что, использование лесов на землях лесного фонда имеет свою специфику по сравнению с использованием лесов на землях других категорий. В отношении лесов, произрастающих на землях лесного фонда, осуществляется лесное планирование, принимаются лесохозяйственные регламенты, на землях лесного фонда образованы лесничества и лесопарки – территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Благодаря этому лесным законодательством обеспечиваются охрана, защита и воспроизводство лесов, находящихся на землях лесного фонда.
Также необходимо различать лесные и нелесные земли (участки) на землях лесного фонда. К сожалению, ЛК РФ (в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г.) практически не отличает лесные участки (лесные земли) от нелесных, что является его недостатком. В ЛК РФ не содержатся понятия лесных и нелесных земель44.
Ведение лесного хозяйства невозможно без использования земель лесного фонда: без прокладки лесных дорог, коммуникаций, без построек и сооружений, используемых для нужд лесного хозяйства. Согласно ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.). Лесной кодекс РФ 1997 г. требовал в таких случаях перевода лесных земель в нелесные земли (ст. 64)45. В настоящее время данная процедура ЛК РФ не предусмотрена. Наоборот, действующий ЛК РФ разрешает практически неограниченную вырубку леса для создания лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а также для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.
Основываясь на анализе ст. 101 ЗК РФ, можно сделать вывод, что к лесным землям относятся те участки земельной поверхности, на которых растет или должен расти лес. Поэтому представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 6 ЛК РФ следующим предложением: «Земли лесного фонда подразделяются на лесные и нелесные в соответствии с земельным законодательством».
При создании объектов лесной инфраструктуры Лесной кодекс РФ 1997 г. требовал перевода лесных земель в нелесные земли (ст. 64). Действующий ЛК РФ такую процедуру не предусматривает и практически разрешает неограниченную вырубку лесов для создания лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры. В связи с изложенным целесообразно, как представляется, дополнить ч. 6 ст. 21 ЛК РФ следующим положением: «Для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, используются прежде всего нелесные земли лесного фонда, и лишь при невозможности их использования – лесные земли».
Подводя итог, можно сделать следующие выводы касательно понятия леса.
1. Понятие леса должно учитывать лесоведческие признаки леса. Как было сказано, для признания древесно-кустарниковой растительности лесом необходима определенная ее совокупность.
Представляется целесообразным включение иной растительности (мхи, лишайники, грибы и др.) в понятие леса, поскольку она биологически связана с лесами.
2. В нормативном акте соответствующего органа исполнительной власти (Министерства природных ресурсов РФ) необходимо определить минимальную площадь обособленного земельного участка (вокруг которого нет древесно-кустарниковой растительности), на которой произрастает древесно-кустарниковая растительность, для каждого лесного района, достаточную для признания ее лесом, а также другие критерии признания совокупности деревьев и кустарников лесом.
3. Для удобства правоприменения целесообразно всю древесно-кустарниковую растительность, произрастающую на землях лесного фонда, по умолчанию признать лесом, поскольку земли лесного фонда специально создаются для использования и охраны лесов. При этом уполномоченный орган исполнительной власти (Министерство природных ресурсов РФ) может предусмотреть особенности использования и охраны отдельных деревьев и кустарников, произрастающих на нелесных землях лесного фонда.
Учитывая сказанное, можно сформулировать следующее юридическое определение леса: лес – достаточная совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, произрастающей на земельном участке; критерии признания древесно-кустарниковой растительности лесом разрабатываются уполномоченным органом исполнительной власти.
Рассмотрев понятие леса, перейдем к исследованию понятия «использование лесов», которое является одним из основных понятий в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов «право лесопользования», «лесопользование», которые употреблялись в Лесном кодексе РФ 1997 г. Следует определить значение понятия «использование лесов» и степень соотношения его с понятием «лесопользование», которое традиционно для науки лесного права.
Право лесопользования же можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами. Поскольку леса выполняют чрезвычайно важные экологические функции (климаторегулирующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, защитные, оздоровительные, рекреационные и имеет иные полезные свойства), то лесопользование обладает экологической сущностью.
В качестве правового института право лесопользования определялось «как совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования, сохранения и восстановления лесной среды, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной лесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечения охраны лесов и других объектов природы»46.
Виды лесопользования сами по себе представляют собой различные направления использования «полезностей» леса как природного объекта и как природного ресурса. При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль. 
Далеко не все виды использования лесов согласно ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.
К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.
Итак, к видам лесопользования, исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ, можно отнести следующие виды использования лесов: заготовка древесины (ст. 29 ЛК РФ), заготовка живицы (ст. 31 ЛК РФ),заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ), заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ), ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты (ст. 36 ЛК РФ), осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ст. 40 ЛК РФ), осуществление рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ), создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 ЛК РФ).
Право лесопользования следует отграничивать от права землепользования. Исследователи по-разному определяют право землепользования. По мнению A.M. Турубинера, поскольку право пользования землей имеет особый характер, то его определение не совпадает с гражданско-правовыми определениями права пользования47. Он понимал под пользованием землей «непосредственную эксплуатацию земли, непосредственное приложение к ней своего труда»48. В.К. Григорьев давал несколько иное определение права пользования землей – как «обеспеченное законом извлечение из земли ее полезных свойств и доходов посредством обязательной, но разумной эксплуатации в соответствии с целевым назначением путем непосредственного приложения к ней труда и средств»49. Ю.Г. Жариков считает, что право землепользования «определяет правовой статус субъектов земельных отношений, правовой режим их деятельности, поскольку в правовых нормах предусматривается порядок возникновения права землепользования, его изменения и прекращения, в том числе порядок непосредственной хозяйственной эксплуатации земли»50.
Право лесопользования от права землепользования можно отграничить следующим образом. «Если право землепользования имеет своим объектом землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то объектом права лесопользования является лес»51 как таковой.
Некоторые ученые считают, что земля, на которой произрастают леса, не может быть объектом самостоятельного права землепользования. С этим можно согласиться, принимая во внимание положения действующего ЛК РФ. Так, при строительстве, реконструкции, эксплуатации как объектов лесной инфраструктуры, так и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда пользование лесом как непосредственным объектом не происходит. В этих случаях объектом использования лесов является земля, покрытая или не покрытая лесом. Несмотря на то, что данные виды землепользования осуществляется в лесу; лес в данных случаях объектом пользования не является.
С учетом рассмотренных подходов к пониманию землепользования, к видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли, а не природные качества лесов, а именно: ведение сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ);выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39 ЛК РФ);использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 Л К РФ).
Глава 2. Виды землепользования в лесах и лесопользования
2.1 Виды предпринимательской деятельности по лесопользованию
«Использование леса как природного ресурса в значительной мере связано с потреблением лесной продукции»52. В то же время при строгом соблюдении расчетной лесосеки (равной ежегодному приросту древесины на корню и применения неистощительных методов лесопользования) лес может не утрачивать экологических, культурно-эстетических, средообразующих и других полезных природных свойств, а при условии своевременного и расширенного лесовосстановления – улучшать свое состояние.