Р Е Ф Е Р А Т (к кандидатскому экзамену по истории и философии науки) Нормативно – правовая база системы местного управления России в конце XVII

Р Е Ф Е Р А Т
(к кандидатскому экзамену
по истории и философии науки)
Нормативно – правовая база системы местного управления России в конце XVIII – первой половине XIX вв. в отечественной исторической науке
...

Глава I. История изучения Нормативно – правовой базы системы местного управления России в конце XVIII – первой половине XIX вв……………3-13
Глава II. Нормативно – правовая база системы местного управления России в конце XVIII – первой половине XIX вв…………………...………………..14-30

Глава I. История изучения Нормативно – правовой базы системы местного управления России в конце XVIII – первой половине XIX вв……………3-13
Глава II. Нормативно – правовая база системы местного управления России в конце XVIII – первой половине XIX вв…………………...………………..14-30

В 1825 г. началось тридцатилетнее царствование Николая I, названное в советской литературе апогеем самодержавия.
Во второй четверти XIX в. в программах Николая I и его правительства были идеи рационализации местного управления, проведения административных реформ. Император не решался на серьезные преобразования, но проводил частичное постепенное усовершенствование государственного ап­парата сверху.
К важным практическим мерам, предпринятым пра­вительством Николая I для улучшения деятельности го­сударственных учреждений, относились кодификация законодательства — издание Полного собрания законов Российской империи в 45 томах и Свода законов в 15 то­мах. Продолжение реформ по реорганизации высших и центральных учреждений, было связано с Соб­ственной е. и. в. канцелярия, осуществлявшей важнейшие функции государственного управления и связывавшей императора с высшими и центральными учреждениями, открытие Министерства государственных имуществ и реформа управления казенных крестьян.
Результатом обращения правительства Николая I к управлению губер­ниями было принятие Наказа гражданским губернаторам 1837 г., Общее губернское учреждение 1845 г38.
Таким образом, попытки центральной власти реформировать систему государственного управления Российской империи конца XVIII – первой половины XIX вв. оформили в целом законодательную базу системы местного управления. В рассматриваемый период центральной фигурой на местах и в том числе и в Оренбургском крае стала должность военного губернатора. Военные губернаторы яв­лялись доверенными лицами императора и были ответственны только перед ним. Они наделялись чрезвычай­ными полномочиями, осуществляя политическую связь между высшими, центральными и местными органами управления. Главные начальники губернии осуществляли функции верховного надзора за всей системой местных управленческих структур и одновременно командовали всеми регулярными и иррегулярными воинскими частями, расположенными в губернии. Все это давало им огромную власть в регионе.
«Главные начальники края» - так со дня основания Оренбургской губернии именовались здесь губернаторы. Удаленное положение Оренбургского края, обширность территорий, делали из них, по словам местного историка С. Н. Севастьянова «как бы независимых правителей: им не только были подчинены в высшей инстанции дела судебные и административные, но и от них, же непосредственно зависели и дипломатические сношения с пограничными среднеазиатскими народами и владельцами, и местное законодательство, все войска, расположенные в крае, были в полном их распоряжении; кроме того им дана была неограниченная власть и над всеми обывателями обширного края»39.
Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет расширения полномочий губернатора, должна была повысить эффективность всей государственной системы управления. В конце XVIII века в Российской империи выросла потребность в сильном представителе на местах, обладающем самыми широкими полномочиями и способном эффективно проводить в провинции политику центральной власти40. Таким представителем стал губернатор, который являлся ключевой фигурой по губернской реформе Екатерины II и стал главным лицом верховной власти на местах.
Губернатору подчинялся ряд местных губернских учреждений, которым в свою очередь были подведомственны соответствующие уездные учреждения. Вместе с тем губернатор осуществлял фактический надзор за различными ведомствами министерств. Он возглавлял исполнительную вертикаль власти в отдельной местности. В подчинение губернатора входили: вице – губернатор, губернское правление, канцелярия губернатора.
Долгое время власть губернатора законодательно не была достаточно чётко определена. Согласно «Уложению о губерниях» от 7 ноября 1775г., губернатору предписывалось, например, «пресекать всякого рода злоупотребления, безмерную и разорительную роскошь, обуздывать излишества, распутство, мотовство, тиранство и жестокость»41. Ясно, что такие наставления давали возможность каждому губернатору толковать их по - своему. О широте компетенции губернаторов говорит и тот факт, что, по данным Министерства внутренних дел, многие из них в 1840-х гг. ежегодно визировали и подписывали до ста тысяч документов, то есть по двести семьдесят входящих и исходящих бумаг ежедневно.42 Если даже на ознакомление с каждой из них губернатор тратил по одной минуте, то в сумме это требовало четыре с половиной часа в день. Очевидно, что часть документов он подписывал, не читая или особенно не раздумывая, доверяясь своим подчиненным.
Несколько изменил такое положение дел закон об «Учреждении губернских правлений» от 2 января 1845 г. Теперь все дела губернского правления были разделены на три категории: судебные, распорядительные, исполнительные, что несколько разграничило функции внутри губернской администрации.43 Судные дела решались коллегиальным путем по большинству голосов; распорядительные вносились на рассмотрение Присутствия, но для их окончательного решения требовалось утверждение губернатора; исполнительные дела решались членами губернского правления без участия губернатора, что позволило освободить губернатора от чтения и решения некоторого количества бумаг, сосредоточив его внимание на более важных вопросах.
Анализ законодательства приводит к выводу, что основной обязанностью губернатора в конце XVIII – первой половине XIX века было «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства».44 Так, «неисполнение и неточное исполнение Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената, министерств……» являлось основной причиной привлечения губернатора к ответственности и вынесения ему наказания.45
О широких полномочиях губернатора говорит и тот факт, что на основании 103 статьи «Учреждения для управления губернией», «члены губернского правления должны вспомоществовать начальника губернии (губернаторам) своими рассуждениями», но он был в праве, принимать или не принимать мнение членов губернского правления, и дело решалось не по большинству голосов, а по его приказанию46. Советникам, впрочем, дано было трудно осуществимое право – представлять Правительствующему Сенату о таких приказаниях губернаторов, которые «высший орган мог признать несоответствующими пользе общей или службе Императорского Величества».47
В конце XVIII – первой половине XIX века в Оренбургском крае сложилась особая, несколько отличавшаяся от других губерний государства, система управления. Согласно штату чиновников Оренбургской губернии, утверждённому 31 декабря 1796г. местная администрация состояла из военного и гражданского губернаторов.48 Военный губернатор находился во главе всего Оренбургского края, а гражданский губернатор ведал делами гражданского управления и подчинялся военному губернатору. Как заметила историк Л.М. Лысенко «гражданские губернаторы занимали второе место в губернии»49.
Так, в функции гражданского губернатора входило осуществления контроля над производством дел в суде, а военный губернатор являлся высшей апелляционной инстанцией в крае по спорным и судебным делам. К нему поступали жалобы от жителей губернии, не согласных с решением их вопроса гражданскими властями.50
Однако чёткого разграничения функций между двумя губернаторами не существовало, что рождало множество споров между ними. Так, в 1800г. гражданский губернатор И.О. Курис жаловался в Сенат, что Оренбургский военный губернатор Н.Н. Бахметев вмешивается в его работу.51 В ответ на это военный губернатор получил сенатскую инструкцию, которая требовала от него обратить внимания на внутреннее положение губернии и не допустить «недоразумений между ним и гражданским начальником. Дух единомыслия и единоначалия должен быть в обеих областях управления».52
Помимо определения полномочий губернатора на местах российское законодательство прописывало и механизм назначения губернаторов на должность. Назначения на должность губернатора производил лично император. Перед этим Сенат предлагал императору несколько кандидатур.53 При подборе претендентов предписывалось ориентироваться на «людей достойнейших, и не только способностью к делам по службе, но и стяжавших к себе уважение образом своего поведения, честностью…….они должны быть образцом правоты и примером деятельного благомыслия».54 Из постановления видно, что губернатору, в силу его широких полномочий на местах, необходимо было обладать не только профессиональными административными навыками, но и высокими моральными качествами, которые будут способствовать наведению и поддержанию правосудия и порядка в целой губернии.
Таким образом, губернатор в исследуемый период, имел достаточно широкие властные полномочия, которые были определенны законодательством Российской империи. На протяжении конца XVIII – первой половины XIX века создавалась нормативно – правовая база, на основании которой власть губернатора была всегда нацелена в направлении создания более эффективной системы управления Российской империей.
В первой половине XIX века в губерниях Российской империи действовали административно – полицейские, судебные и финансово – хозяйственные присутственные места, учреждённые в ходе реформы системы местного управления Екатерины II. Основным административным учреждениям в губернии были губернские правления, возглавляемые губернаторами.
Из всех функций государства управление (распорядительно-исполнительная деятельность) всегда имело особое значение для развития отношений между государственной властью и подданными этого государства.
Суть этой деятельности определял Свод законов Российской империи: «Власть каждого управления вообще состоит: в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено; в надзоре за подчиненными местами и лицами; в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; в предоставлении высшему начальству»55.
Важной составной частью аппарата государственного управления после ноября 1775г.(учреждение губернских правлений. – Д. М.) в Российской империи являлась система губернаторской власти, элементом которой было губернское правление56. В первой половине XIX века роль губернского правления в общей системе органов руководства губернией была значительной. Оно управляло в силу законов всей губернией. Это исполнительное, полицейское и распорядительное учреждение.
Согласно «Учреждению для управления губернией», от 7 ноября 1775г., правления «есть высшее в губернии место», которое ведало «делами общественного благоустройства», «охраняет права личности и собственности» и обязано «управлять делами народного здравия; продовольствия, хозяйства и промышленности; побуждать чиновников к исполнению законов»57 .
В структуру изучаемого учреждения входили общее присутствие и канцелярия. Коллегиальность управления осуществлялось через общее присутствие. Его председателем был губернатор. Долгое время власть губернаторов не была достаточно чётко определена. Согласно продолжавшему действовать «Уложению о губерниях» 1775г., губернатором предписывалось, например, «пресекать всякого рода злоупотребления, безмерную и разорительную роскошь, обуздывать излишества, распутство, мотовство, тиранство и жестокость»58.
На основании 103 статьи «Учреждения для управления губернией», «члены губернского правления должны вспомоществовать начальника губернии (губернаторам) своими рассуждениями»59, но он был в праве, принимать или не принимать мнение членов губернского правления, и в итоге дело решалось не по большинству голосов, а по его приказанию. Советникам, впрочем, дано было трудно осуществимое право – представлять Правительствующему Сенату о таких приказаниях губернаторов, которые «высший орган мог признать несоответствующими пользе общей или службе императорского величества»60.
Ключевой фигурой в губернском правлении был вице-губернатор, который до 1837 года возглавлял казённую палату. Он назначался императором и подчинялся непосредственно губернатору. Главными его обязанностями было замещение отсутствующего губернатора и надзор за правлением в целом, особенно за его делопроизводством. При отсутствии вице-губернатора его замещал старший в чине председатель палат61, а с июня 1837 года замещение губернатора «возложат на председателя казённой палаты»62.
После учреждения в Российской империи министерств взаимоотношения с губернскими правлениями не были чётко согласованы с отношением их к Сенату. По «Общему учреждению министерств»63 министры, не имея права делать предписания губернским правлениям, отдавали распоряжения непосредственно губернаторам. Правления продолжали подчиняться только Сенату. Поэтому часто Сенат не знал распоряжений министров, министры – распоряжений Сената. Это обстоятельство порождало обширную и нередко бесполезную переписку.
В начале XIX в. стали составляться различные проекты сокращения делопроизводства. В 1806 г. по предложению московского губернатора оно было упрощено в Московском губернском правлении. В МВД поступали подобные предложения и от других губернаторов. Из них под руководством министра графа Д.Н. Блудова были составлены проекты «Наказа гражданским губернаторам», «Положения о порядке производства дел в губернских Правлениях», «Штатов губернских и уездных учреждений». Проекты были утверждены 3 июня 1837 г. и с 1 января 1838 г. стали вводиться в действие. По «Положению….»64 должностной состав присутствия и канцелярии, число канцелярских чинов и служителей определялись штатами данного закона. Губернское правление разделялось на 4 отделения и состояло из губернатора и четырех начальников отделений, одним из которых являлся вице-губернатор, возглавлявший первое отделение. В соответствии с новым положением функции губернских правлений были расширены и уточнены.
Несколько изменил структуру губернского правления закон, января 1845 о «Учреждение губернских правлений». Из преамбулы указа следует, что необходимо облегчить решение дел, а также более точно определить обязанности членов губернских правлений. Губернские правления в России были разделены на три разряда по роду и количеству поступающих в них дел. Соответственно различался штат и жалование в правлениях65. Оно по-прежнему состояло из отделений, но теперь выделялась в отдельную структурную единицу канцелярия присутствия. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили также два его помощника (один из них управлял ревизионным столом, а другой одновременно мог быть переводчиком), регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители66.
Если в 1837 г. закон распределял дела по отделениям67, а это приводило к тому, что схожие дела порой решались разными отделениями, что вело к рутинности делопроизводства, то с 1845 г. такого регламентированного разделения не существовало, так как предписывалось распределять дела по отделениям правлений таким образом, чтобы «однородные» дела производились вместе в одном отделении, по возможности в одном столе, и чтобы их количество было равным по отделениям68. Для этих целей каждый губернатор на основании предварительного постановления губернского правления обязан был представить на утверждение министра внутренних дел «расписание предметов» по отделениям в соответствии с потребностями губернии. Запрещалась передача установленных таким образом дел из отделения в отделение, хотя губернатор имел право передать дело «на производство» лично тому или другому советнику69.
Согласно нормативным положениям канцелярия губернского правления должна была начинать свою работу в 9 часов утра. Члены присутствия направлялись в отделения, а вице-губернатор знакомился с делами в канцелярии присутствия и по докладам секретарей отделений. В 12 часов открывалось само присутствие70. Оно не должно было закрываться до тех пор, пока не будут выслушаны все приготовленные к докладу дела. Если же дел было очень много, то работа должна была продолжаться, по крайней мере, до 2 часов по полудню, а при накоплении дел присутствие могло по распоряжению губернатора собираться и по вечерам. По субботам присутствие имело право не заседать. Этот день отводился для того, чтобы его члены и канцелярия занимались проверкой делопроизводства, отметками в реестрах, приведением дел в порядок71.
В «Учреждении губернских правлений» 1845 г. подробно расписаны права и обязанности членов губернского правления. Вторым лицом в губернской администрации являлся вице-губернатор и подчинялся непосредственно губернатору. В законе 1845 г. вице-губернатору придано было значение помощника губернатора по губернскому правлению. В статье 37 закона говорится, что прямое назначение вице-губернатора быть «непосредственным помощником и сотрудником начальника губернии по всем частям управления оною; имеет ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского правления, наблюдая вообще за делопроизводством, благоустройством и порядком в целом Правлении и в особенности в Канцелярии Присутствия и частях ее; заступать временно вместо начальника губернии каждый раз, когда губернатор почему-либо не управляет губернией, или, не слагая с себя звания, выедет из губернского города. В первом случае вице-губернатор подписывается: Исправляющий должность, а во втором: За губернатора»72. Должность старшего советника состояла в том, чтобы замещать вице-губернатора, если возникнет необходимость. Тогда он подписывался: «За вице-губернатора», принимая на себя все его права и обязанности по губернскому правлению, а отделение в это время передавались асессору (статья 44). Асессор заседал в присутствии и временно замещал советника73.
В «Учреждении» 1845 г. все дела губернского правления были разделены на три категории: судебные, распорядительные, исполнительные, что несколько разграничило функции внутри губернской администрации. Судные дела решались коллегиальным путем большинством голосов; распорядительные вносились на рассмотрение присутствия, но для их окончательного решения требовалось утверждение губернатора; исполнительные дела решались членами губернского правления без участия губернатора74. Это позволило освободить губернатора от чтения и решения некоторого количества второстепенных бумаг.
Таким образом, губернское правление в исследуемый период имело четко определённую законодательством структуру и штат управления. На протяжении первой половины XIX века создавалась нормативно – правовая база, на основании которой реорганизовывали губернское правление с целью создания более эффективной системы управления Российской империей.
Для Российской империи вопрос территориального распределения административной компетенции всегда имел ключевое значение. Даже в рамках самодержавного государства оказывалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам относится эпоха «просвещенного абсолютизма» Екатерины II. Учреждение для управления губерниями ноября 1775 г. перенесло центр тяжести в управлении из центра на места, и управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках губернаторов.
Как бы четко ни были организованы отдельные элементы (подсистемы) системы управления, как бы ни была распределена между ними компетенция, все равно одним из важных условий эффективности является взаимодействие отдельных составляющих системы местного управления. Обычно разговор о взаимодействии начинается с разговора о компетенции. В нашем же случае ни губернская администрация, ни институты управления не могли похвастаться тем, что их компетенция не пересекается, да и организационные формы были достаточно далеки от совершенства, несмотря на то, что органы власти на местах имели законодательно очерченный объем предметов ведения и полномочий. Да и в отдельно взятом коронном элементе административной системы, выстроенном по принципу единоначалия, инициатива чиновников существенно ограничивалась. В результате резко увеличивалось значение субъективного фактора: уровень компетентности начальника (губернатора), его личный стиль, даже свойства характера, заметно влияли на качество управления.
Список использованной литературы