Конституционные основы российского федерализма

Рассматриваются проблемы практического воплощения конституционных принципов федерализма в условиях современного российского государственного и правового развития, анализируются отдельные правовые проблемы развития России как федеративного государства.
...

Конституционные основы российского федерализма

Современное развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу норм Конституции РФ. Конституционно-правовые ценности довольно многоплановы. Закрепленные как основополагающие начала федеративного устройства государства, они тем не менее не сводятся только к установлению собственно принципов конституционного федерализма, но предопределяют состояние всех областей федеративных отношений. Не в последнюю очередь они формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ.

Это подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ, который указывает, что Конституция РФ не препятствует ее субъектам до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного ведения и что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. На это же указывают и нормы Федерального закона N 184-ФЗ, в частности ст. 3.В последнее время встречается все меньше примеров опережающего регулирования, и, пожалуй, одной из немногих сфер, где оно сохраняется, является государственная поддержка инновационной деятельности. Такая ситуация сложилась в результате повышенного внимания и чрезвычайной детализации содержания в актах федерального законодательства, что практически сводит на нет возможность законодательного участия для субъектов РФ.Между тем факт и опыт опережающего регулирования во многих случаях представляют собой не только меру адекватного реагирования на возникший социальный запрос, это в какой-то мере залог будущего успешного регулирования на уровне федерального законодательства. Апробированная в субъекте РФ модель регламентации отношений позволяет вовремя устранить те недостатки, которые выявились в ходе действия закона субъекта по соответствующему предмету регулирования. Более того, реальной видится ситуация, когда на федеральном уровне может стать целесообразным отказ от принятия федерального закона, если практика регламентации соответствующих отношений на региональном уровне окажется более успешной и достаточной.Разумеется, речь не идет о сохранении статус-кво существующего порядка и об отказе от дальнейшей оптимизации разграничения полномочий, в том числе в тех сферах, где оно уже осуществлено. Такой отказ невозможен. Однако вполне очевидно, что в отдельных сферах достаточно, чтобы разграничение в федеральном законе имело только общие контуры, а дальнейшее разграничение проводилось за счет других механизмов. Нельзя бесконечно делить "общий пирог" без риска для абсолютизации самого этого процесса, это чревато ослаблением внимания к реальным делам и проблемам. Очевидно, что тематика разграничения полномочий и дискуссионна, и потенциально конфликтна, а поэтому аргументы о том, что дополнительное разграничение позволит устранить проблемы, являются безосновательными. Бесконечное разграничение приводит к нежелательной "имиджевой" конкуренции самой власти, реализуемой на двух уровнях, в ущерб конкуренции возможностей, имеющихся у двух уровней власти. Насколько нерациональной видится первая, которая, как правило, порождает только споры и конфликты, настолько значимой представляется социальная прогрессивность второй, ориентированной на то, чтобы конструктивнее юридизировать эту сферу общественных отношений и на практике полнее использовать соответствующий ресурс в целях реализации имеющихся возможностей.Сама природа предметов совместного ведения требует большего применения субсидиарных подходов к их реализации, которые пока не в полной мере восприняты в конституционном праве России. Между тем положения Конституции РФ вовсе не препятствуют их использованию.Субсидиарность в реализации общей компетенции, первоначально получившая распространение в сфере межгосударственных отношений Европейского союза, а также в некоторых зарубежных федеративных государствах (например, в Германии, Швейцарии, Бельгии), заключается в том, что при наличии достаточных возможностей для выполнения тех или иных функций у власти более низкого уровня она может их осуществлять, в то время как федерация ограничивается установлением только общих принципов их осуществления (прежде всего, когда это затрагивает интересы граждан). В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки и условия применения принципа субсидиарности пока не разработаны, однако это, по-видимому, придется сделать. Помимо прочего, такой подход может привести и к снижению в субъектах РФ количества тех актов, которые дублируют федеральное законодательство, и тех, которые реально не работают.Органы государственной власти субъектов РФ не должны быть пассивными реципиентами передаваемых полномочий, а должны принимать на себя те полномочия, которые не разграничены, не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти, но в реализации которых существует объективная потребность. Большую результативность деятельности субъектов РФ в областях, не затрагивающих коренные интересы Федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), следует признать бесспорным основанием для того, чтобы Российская Федерация, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, принимала меры к скорейшей унификации правил их осуществления. Подобная модель, кстати, предусмотрена для муниципалитетов, это так называемые ничьи полномочия, которые они принимают к своему осуществлению. Однако эта же модель доступна и субъектам РФ, ее реализация не требует принятия специального законодательства, она заложена в самой идее опережающего регулирования.Еще один вариант заложенных в Конституции РФ (ст. 78) возможностей для совершенствования отношений в сфере разграничения полномочий - развитие соглашений в системе исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время такие соглашения практикуются только отдельными органами исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России и др.). Интенсификацию заключения таких соглашений в определенной мере сдерживает установление Федерального закона N 184-ФЗ, согласно ст. 26.8 которого "соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации". Доказать, что те или иные полномочия не могут относиться ко всем субъектам РФ, иногда довольно трудно, поэтому легче вообще отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными для обеих сторон.Между тем такой подход являлся оправданным в ситуации, когда требовалось усилить роль закона в разграничении полномочий, поскольку именно он позволял укрепить ослабленные федеративные связи в 1990 - начале 2000-х гг. При условии повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление надлежащего контроля за реализацией федеральных полномочий, в том числе переданных субъектам РФ на основе соглашений, такой способ регулирования порядка реализации полномочий мог бы стать дополнительным эффективным инструментом. Если в основу заключения соглашений будут не только положены, как сейчас, фактические диспропорции социально-экономического развития, не позволяющие в равной мере передать отдельные полномочия всем субъектам РФ, но и станет учитываться заинтересованность в выполнении некоторых федеральных полномочий самих субъектов на своей территории, то и в этом случае не следует предполагать угрозу массового распространения соглашений. Кроме того, это станет свидетельством усиления доверия к органам власти субъектов РФ со стороны федеральных властей и не скажется отрицательно на направленном усилении государственности, осуществляемом сейчас в нашей стране, которое, заметим, должно идти другим путем и в других рамках.Обеспечение единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании собственной системы и структуры государственных органов - это еще одно региональное измерение российского конституционализма. В субъектах РФ практикуются различные виды взаимоотношений органов государственной власти, учитывающие особенности регионов. Не всегда региональное государственное строительство укладывается в стандарты, заданные федеральным законодательством, однако жесткая унификация организации власти на уровне субъектов РФ и не требуется. Унифицированными должны быть только основные принципы деятельности органов власти: сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти.Федеральные государственные органы могут идти не только по пути дальнейшей унификации регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ. К настоящему времени такая унификация, причем в значительном масштабе, уже проведена в сфере организации государственной власти субъектов РФ, и регламентация данных вопросов усиливается. Однако этим не исчерпываются задачи Российской Федерации: федеральные органы должны организационно и методически помогать субъектам РФ; необходимо предусмотреть возможности расширения роли органов власти субъектов РФ в решении вопросов организации собственной деятельности.При установлении конституционно-правового статуса субъекта РФ реализована конституционная модель построения государственной власти, во многом являющаяся организационно-правовой платформой развития современного федеративного конституционализма. Помимо закрепленных прав (принятие своего конституционно-правового законодательства, учреждение системы государственных органов, территории и др.), в отношении субъектов РФ установлены определенные границы их самостоятельности и независимости при осуществлении государственной власти. Это связано с упоминавшейся концепцией единого и неделимого суверенитета и декларируемым верховенством и единством государства и государственной власти на всей территории России. Единство означает, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Тем самым установленный конституционно-правовой статус субъектов РФ уже сам по себе выступает ценностной идеей конституционализма.В свою очередь, при воплощении идеи конституционализма в числе задач субъектов РФ выделяется выстраивание целостной политико-правовой стратегии развития базовых принципов Конституции РФ: субъекты РФ обеспечивают адекватное конституционное (уставное) оформление конституционных идей, развивают конституционные основы в правотворческой деятельности, осуществляют их фактическое воплощение в организации и деятельности власти на своей территории. Таким образом, воспроизводя в своих основных законах принципы федеральной Конституции, субъекты РФ тем самым переводят их на региональный уровень, воплощают их в государственном масштабе конкретного субъекта РФ, подчеркивая при этом его специфику.Еще одним измерением конституционных принципов российского федерализма служат правовой норматив и практика создания единой системы законодательства, основанной на верховенстве федеральной Конституции и федерального закона и учитывающей законодательные потребности субъектов РФ. Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов РФ в области правового регулирования. Предметом регулирования конституций (уставов) являются отношения, возникающие в процессе закрепления статуса самого субъекта РФ, организации государственной власти на его территории, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ на территории субъекта. Если в Союзе ССР конституции союзных и автономных республик копировали союзный Основной Закон, то конституции российских республик и иных субъектов демонстрируют множество оригинальных моделей и разнообразие конституционных решений. В этих условиях соответствие республиканских конституций федеральной устанавливается только в той мере, в какой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, обеспечения прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя РФ. Вне этих рамок за субъектами РФ сохраняется самостоятельность в определении содержания своих конституционных или уставных норм.Субъекты РФ создали развернутое многоотраслевое законодательство. Преобладающее количество законов издается субъектами РФ в сфере совместного ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развиваются налоговое, муниципальное, экологическое, несколько в меньшей степени - жилищное законодательство. Однако следует отметить, что объем правового регулирования по ряду предметов совместного ведения, особенно в последнее время, заметно сузился. Это касается прежде всего местного самоуправления, организации органов государственной власти субъектов РФ, избирательного права, где правовое регулирование в основном перешло на федеральный уровень.Законодательные органы субъектов вместо того, чтобы более детально регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей, вынуждены иногда механически копировать нормы федерального законодательства, что нельзя признать правильным. Поэтому необходим поиск действенных правовых путей и механизмов, которые позволили бы сохранять справедливый баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в осуществлении правотворчества по предметам совместного ведения.Законотворческая практика субъектов РФ не лишена и других особенностей.