губернаторская власть в России с 1708 по 1917 годы

Дипломная работа по истории россии, тема -губернаторская власть в России с 1708 по 1917 годы ...

ГЛАВА I. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ С 1708 ПО 1917 ГОДЫ
1.1 Возникновение института губернаторской власти и губернской системы управления (1708 – 1796 гг.)
Этот этап представляет собой зарождение и развитие абсолютизма, и, как следствие этого, формирование новой центральной и местной административной системы, появление института губернаторства. Его можно разделить на следующие периоды:
• Проведение Петром I реформ, направленных на коренное изменение системы центрального и местного управления: введение новых административно-территориальных единиц и нового бюрократического аппарата на местах (1708 – 1725 гг.).
• Упрощение и стабилизация местного управления: ликвидация многих губернских учреждений, введенных Петром I (1725 – 1775 гг.).
• Проведение административныхреформ Екатериной II, направленных на унификацию губернских учреждений в империи (1775 – 1796 гг.).
Новая административная система начинает возникать в связи с изданием Петром I указа 18 декабря 1708 года , сущность которого заключалась в создании новых административно-территориальных округов, которые получили названия губернии.
Территория России была разделена на следующие губернии: Московская (с 39 городами), Ингерманландская (с 29 городами), Киевская (с 56 городами), Смоленская (с 17 городами), Архангелогородская (с 20 городами), Казанская (с 77 городами) и Сибирская (с 30 городами) . Впоследствии, создаются следующие губернии: в 1710 году – Петербургская; в 1713 году – Рижская, с упразднением Смоленской; в 1714 году Нижегородская и Астраханская. Система управления регионами частично преобразуется из двухуровневой в трехуровневую. Верховным административным образованием является губерния, возглавляемая губернатором. В каждой губернии был административный центр – наиболее развитый город, где находилась губернская администрация. Следующим звеном в системе местного управления была провинция (просуществовала с 1712 по 1715 годы), возглавляемая обер-комендантом. В 1715 году провинция упраздняется, и с ее заменой вводится новая единица – доля, которая вскоре тоже была упразднена с началом осуществления второго этапа губернской реформы в 1719 году. Низшим звеном административно-территориальной системы до 1715 года продолжал быть уезд.
По мнению профессора А. Лохвицкого, характер данной реформы был «приписной, крепостной» . Россия в тот период времени вела трудную и изнурительную войну с ведущей военной державой – Швецией, и сущность данной реформы заключалась в обеспечении армии и флота всем необходимым. Целые города и села обеспечивали их провиантом, принимали на постой военнослужащих и отбывали повинности для строительства крепостей, галер и дорог. Таким образом, основной задачей первого губернского деления являлось поддержание боеспособности армии и флота.
Выделим основные недостатки первого этапа губернской реформы. Вся территория России с 1708 по 1714 годы была разделена на 11 огромных, по тем временам, административных округов, каждый из которых по своим размерам составлял среднее по площади европейское государство, при наличии самых плохих коммуникаций и слаборазвитой инфраструктуры. Губернатору было физически сложно управлять такой территорией, качество управления находилось на низком уровне. Разделение страны было произведено без учета исторических традиций, вследствие чего население России было оторвано от веками формировавшихся административных центров. Новые учреждения введены без учета местных потребностей, в результате чего большинство из них оказались нежизнеспособными.
В мае 1719 года Петр I начинает осуществлять второй этап губернской реформы, которая была вызвана реформированием налоговой системы государства. Территория каждой губернии была разделена на провинции. Всего их учреждалось 45 (впоследствии их число возросло до 50), во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на равные по площади дистрикты (районы, округа), управляемые земскими комиссарами. Кардинально изменяется порядок взаимоотношения провинции и губернии. Губернская власть, по отношению к провинциальной, теряет ряд судебных и административных полномочий. Провинциальные правители начинают непосредственно обращаться к Сенату, минуя губернскую инстанцию, а Сенат, в свою очередь, к провинциальной администрации . Губернская администрация фактически перестает быть руководящей по отношению к провинциальной, а губернатор превращается лишь в управителя одной из нескольких провинций во главе с губернским городом .
Таким образом, второй этап губернской реформы, начавшийся в 1719 году, не исправил многих недостатков в региональном управлении. Практически на одной территории (на одном уровне власти), полномочия и функциональные обязанности региональных правителей дублировались. Власть губернатора как верховного правителя в губернии значительно снижается, а значение должности воеводы намного возрастает. Введенные Петром I новые органы власти не были приспособлены к условиям функционирования российской административной системы, к тому же, они значительно увеличивали расход государственных средств.
С учетом вышеизложенного, можно заключить, что административные реформы 1708, 1714 и 1719 годов были реализованы без учета потребностей регионов. Уровень образования населения, состояние коммуникаций, экономическое неблагополучие – все эти факторы сигнализировали о невозможности осуществления всех положений реформ, направленных на улучшение функционирования бюрократического аппарата. В итоге, реформы

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы настоящей работы обусловлена наличием ряда факторов, связанных с современным состоянием исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
Для российского общества всегда был важен вопрос взаимодействия населения с органами местного управления, это становится ясно при анализе правомочий и назначения этих учреждений. Мы полагаем, что в современной России, когда происходит переоценка прошлого, необходимо раскрыть структуру, назначение и функции института губернаторской власти, поскольку он представлял собой связующее звено управления государством между центральными органами власти и местными органами управления. Несмотря на то, что в современной России, по сравнению с дореволюционной, изменилась государственно-правовая структура, появились новые формы и аспекты выполнения задач местными органами управления, основные направления деятельности остаются одними и теми же.
Основной вопрос затронутой тематики заключается в эффективности деятельности исполнительной власти, оптимальном осуществлении имеющихся властных полномочий. Так, например, современное понимание должности губернатора (как самим губернатором, так и иными лицами) в России не всегда однозначно и во многом противоречиво. Полагаем, что одной из причин тому может служить недостаточная определенность понятия «губернатор» и «губернаторская власть» в их современной интерпретации. Подчас в осмыслении отмеченного явления основной акцент делается на форме, а не на содержании, что, в принципе, исключает возможность его познания в целом. Так, многих современных глав областей в этом понятии привлекает, в основном, внешнее выражение, атрибутика. Они в полной мере не осознают важности этого института, недостаточно знают его историю, в том числе – роль губернатора в становлении и укреплении российской государственности. С другой стороны, приходится признать недостаточно разработанным вопрос о координации деятельности губернатора и органов местного самоуправления, что, в свою очередь, негативно сказывается на практике функционирования данных структур.
Следует также констатировать, что вопросы осуществления губернаторской власти в отмеченный исторический период пока не получили должного рассмотрения и проработки в научной литературе по истории государства и права. Тогда как комплексное исследование по данной проблематике позволило бы, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой – положительно повлиять на практику осуществления губернаторской власти в условиях современности. Следовательно, необходимость изучения губернаторской власти в ее историко-эволюционном развитии диктуется соображениями как теоретического, так и прикладного характера.
Объектом исследования работы являются общественные отношения, связанные со становлением, развитием и упразднением института губернаторской власти с 1708 по 1917 годы.
Предмет исследования составило дореволюционное законодательство, посвященное регулированию административных правоотношений, а также практическая деятельность губернских органов власти в исследуемый период.
Целью работы является изучение на основе ретроспективного анализа историко-правовых источников становления и развития института губернаторства и генерал-губернаторства в дореволюционной России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
• исследовать структуру местных государственных учреждений в период с 1708 по 1917 годы;
• выявить и проанализировать функциональные обязанности генерал-губернаторов и губернаторов;
• проанализировать нормативные правовые акты, регламентировавшие деятельность губернаторов в исследуемый период;
• исследовать правовой статус губернских органов власти в дореволюционной России;
• рассмотреть специфику взаимоотношений губернаторов и генерал-губернаторов с органами местного самоуправления;
• сопоставить развитие институтов генерал-губернатора и губернатора в Российской Империи.
Характеристика источников и литературы. При написании работы в качестве источников нами был использован широкий круг нормативно-правовых актов. В первую очередь следует назвать Полное собрание законов Российской Империи: первое собрание (1649 – 1825); второе собрание (1825 – 1881); третье собрание (1881 – 1913). Оно включало все разновидности законодательных актов дореволюционной России: «учреждения», положения, уложения, наставления, наказы, «высочайше утвержденные» мнения Государственного совета, именные указы и другие. Наибольшую ценность для нашей работы представляют: «Инструкция воеводам» 1719 года, «Наказ губернаторам» 1728 года, «Наставление губернаторам» 1764 года, «Учреждение о губерниях» 1775 года, «Наказ гражданским губернаторам» 1837 года, «Инструкция генерал-губернаторам» 1853 года, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 годов, «Городовое положение» 1870 и 1892 годов, «Высочайше утвержденное Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 года, «Положение о земских участковых начальниках» 1889 года.
Кроме нормативно-правовых актов нами был использован достаточно широкий круг научной и учебной литературы дореволюционного, советского и современного периодов. Среди них следует отметить следующие труды: Исторический обзор административно-полицейских учреждений России с Учреждения о губерниях 1775-го и до последнего времени Е.И. Анучина; Областная реформа Петра Великого: провинция 1719 – 1727 гг. М.М. Богословского; Губерния. Ее земские и правительственные учреждения А. Лохвицкого, в которых анализировались теоретические и практические вопросы функционирования института губернаторства. В работах Н.П. Ерошкина История государственных учреждений дореволюционной России; М.М. Шумилова Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале 80-х годов XIX века изучались вопросы, связанные со становлением и эволюцией губернской системы управления.
Особого внимания заслуживают труды Лаптевой Л.Е. Местное управление в пореформенной России (1864 – 1905): историко-правовое исследование; Блинова И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк, в которых отражены проблемы реформирования центральных и местных органов власти.
Среди работ по интересующей нас проблеме особый интерес представляют работы современных авторов – А.С. Минакова и А.В. Орлова, в которых дается поэтапный анализ зарождения, становления, развития и упразднения губернаторской власти в России дореволюционного периода. Подробно описываются функции, обязанности, полномочия губернаторов и генерал-губернаторов в различных сферах жизнедеятельности. Приводится характеристика местных органов власти различных уровней и их взаимодействие с руководителями губерний .
Среди специалистов, занимающихся вопросами функционирования системы губернского управления, следует также отметить А.А. Грачева, П.Н. Милюкова, П.Н. Мрочек-Дроздовского, Н.П. Огарева, И.М. Страховского.
При написании работы нами также использовались многочисленные учебники, учебные пособия и монографии по истории государства и права (подробнее см. раздел «Список литературы»).
Научная новизна работы обусловлена как выбором темы дипломной работы, так и подходом к ее рассмотрению. В ней впервые проведены комплексные исследования историко-правовых процессов возникновения, развития и ликвидации института губернаторской власти в период с 1708 по 1917 годы в Российской Империи. На основании изученной проблемы в работе выявлены и по-новому охарактеризованы этапы исторического развития системы местного управления в России. Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные изыскания в данной области.
Методология исследования. Основным методом исследования является метод ретроспективного анализа, заключающийся в исследовании явлений прошлого в их развитии и во взаимосвязи с настоящим. При написании работы использовались также общенаучные (логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.) методы.
Структура работы. Дипломная работа состоит из оглавления, введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка литературы.






ГЛАВА I. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ С 1708 ПО 1917 ГОДЫ
1.1 Возникновение института губернаторской власти и губернской системы управления (1708 – 1796 гг.)
Этот этап представляет собой зарождение и развитие абсолютизма, и, как следствие этого, формирование новой центральной и местной административной системы, появление института губернаторства. Его можно разделить на следующие периоды:
• Проведение Петром I реформ, направленных на коренное изменение системы центрального и местного управления: введение новых административно-территориальных единиц и нового бюрократического аппарата на местах (1708 – 1725 гг.).
• Упрощение и стабилизация местного управления: ликвидация многих губернских учреждений, введенных Петром I (1725 – 1775 гг.).
• Проведение административных реформ Екатериной II, направленных на унификацию губернских учреждений в империи (1775 – 1796 гг.).
Новая административная система начинает возникать в связи с изданием Петром I указа 18 декабря 1708 года , сущность которого заключалась в создании новых административно-территориальных округов, которые получили названия губернии.
Территория России была разделена на следующие губернии: Московская (с 39 городами), Ингерманландская (с 29 городами), Киевская (с 56 городами), Смоленская (с 17 городами), Архангелогородская (с 20 городами), Казанская (с 77 городами) и Сибирская (с 30 городами) . Впоследствии, создаются следующие губернии: в 1710 году – Петербургская; в 1713 году – Рижская, с упразднением Смоленской; в 1714 году Нижегородская и Астраханская. Система управления регионами частично преобразуется из двухуровневой в трехуровневую. Верховным административным образованием является губерния, возглавляемая губернатором. В каждой губернии был административный центр – наиболее развитый город, где находилась губернская администрация. Следующим звеном в системе местного управления была провинция (просуществовала с 1712 по 1715 годы), возглавляемая обер-комендантом. В 1715 году провинция упраздняется, и с ее заменой вводится новая единица – доля, которая вскоре тоже была упразднена с началом осуществления второго этапа губернской реформы в 1719 году. Низшим звеном административно-территориальной системы до 1715 года продолжал быть уезд.
По мнению профессора А. Лохвицкого, характер данной реформы был «приписной, крепостной» . Россия в тот период времени вела трудную и изнурительную войну с ведущей военной державой – Швецией, и сущность данной реформы заключалась в обеспечении армии и флота всем необходимым. Целые города и села обеспечивали их провиантом, принимали на постой военнослужащих и отбывали повинности для строительства крепостей, галер и дорог. Таким образом, основной задачей первого губернского деления являлось поддержание боеспособности армии и флота.
Выделим основные недостатки первого этапа губернской реформы. Вся территория России с 1708 по 1714 годы была разделена на 11 огромных, по тем временам, административных округов, каждый из которых по своим размерам составлял среднее по площади европейское государство, при наличии самых плохих коммуникаций и слаборазвитой инфраструктуры. Губернатору было физически сложно управлять такой территорией, качество управления находилось на низком уровне. Разделение страны было произведено без учета исторических традиций, вследствие чего население России было оторвано от веками формировавшихся административных центров. Новые учреждения введены без учета местных потребностей, в результате чего большинство из них оказались нежизнеспособными.
В мае 1719 года Петр I начинает осуществлять второй этап губернской реформы, которая была вызвана реформированием налоговой системы государства. Территория каждой губернии была разделена на провинции. Всего их учреждалось 45 (впоследствии их число возросло до 50), во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на равные по площади дистрикты (районы, округа), управляемые земскими комиссарами. Кардинально изменяется порядок взаимоотношения провинции и губернии. Губернская власть, по отношению к провинциальной, теряет ряд судебных и административных полномочий. Провинциальные правители начинают непосредственно обращаться к Сенату, минуя губернскую инстанцию, а Сенат, в свою очередь, к провинциальной администрации . Губернская администрация фактически перестает быть руководящей по отношению к провинциальной, а губернатор превращается лишь в управителя одной из нескольких провинций во главе с губернским городом .
Таким образом, второй этап губернской реформы, начавшийся в 1719 году, не исправил многих недостатков в региональном управлении. Практически на одной территории (на одном уровне власти), полномочия и функциональные обязанности региональных правителей дублировались. Власть губернатора как верховного правителя в губернии значительно снижается, а значение должности воеводы намного возрастает. Введенные Петром I новые органы власти не были приспособлены к условиям функционирования российской административной системы, к тому же, они значительно увеличивали расход государственных средств.
С учетом вышеизложенного, можно заключить, что административные реформы 1708, 1714 и 1719 годов были реализованы без учета потребностей регионов. Уровень образования населения, состояние коммуникаций, экономическое неблагополучие – все эти факторы сигнализировали о невозможности осуществления всех положений реформ, направленных на улучшение функционирования бюрократического аппарата. В итоге, реформы

Правовой статус губернаторов, их полномочия и компетенция существенно изменялись на всем протяжении осуществления реформ. Определить место и роль этого института нам представляется наиболее целесообразным через правоотношения, возникавшие между губернаторской администрацией, земствами и органами городского самоуправления.
В 60-е годы XIX века земства были самостоятельны в пределах своей компетенции. Роль губернатора по отношению к ним сводилась к надзору. Губернатор, согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях», обязывался просматривать и утверждать списки избирателей для выбора «гласных» в земские собрания, утверждал в должности председателей земских управ. Любое постановление земских собраний должно было немедленно предоставляться для рассмотрения губернатору, которыймог наложить вето на его исполнение, если оно выходило за рамки компетенции собрания, после чего Земская управа (исполнительный орган) вновь выносила на обсуждение в собрание данное постановление. Если губернатор вторично не утверждал постановление, принятое земством, то оно направлялось в Сенат для окончательного разрешения дела.
В свете политических событий апреля 1866 года (покушения на Александра II), в стране происходят серьезные преобразования, связанные с расширением административных полномочий центрального и губернского управления и увеличением роли губернатора в жизни провинции.
22 июля 1866 года был принят закон о расширении полномочий губернаторов. Они получали право: проводить ревизии во всех губернских административных учреждениях разных министерств (кроме контрольных палат); вызывать к себе по делам службы любого служащего чиновника различных ведомств; утверждать представления о наградах.
По мнению М.М. Шумилова, данный закон поставил губернатора в исключительное положение по отношению к другим чиновникам губернии30. С вступлением данного закона в силу власть губернатора значительно усиливалась, что возводило эту должность в ранг привилегированной по отношению к другим чиновникам губернии, но отнюдь не в статус «хозяина губернии», которым они обладали в дореформенный период.
Следующим шагом правительства по усилению института губернаторства был закон от 13 июня 1867 года «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях», который усиливал контроль губернской администрации за деятельностью земств31. Согласно законоположению, постановления губернских земств приобретали юридическую силу только после утверждения губернатора.
С изданием «Городового положения» 1870 года происходит ограничение власти губернаторов в области городского управления, значительно изменяется компетенция и структура городских органов местного самоуправления. Большинство вновь образовываемых учреждений городского самоуправления являлись независимыми в своей деятельности по отношению к администрации губернатора. Губернатор осуществлял контрольно-ревизионную деятельность, следил за четким исполнением законов Российской Империи органами местного самоуправления. Он также являлся главой Губернского по городским делам присутствия, вследствие чего наделялся правом инициировать обсуждение любого вопроса в Городской думе. Правитель губернии мог приостановить действие постановления городской думы на срок до одного месяца с повторным вынесением на рассмотрение данного проекта. Губернатор имел право инициировать возбуждение уголовного дела в отношении членов Городской думы и управы. Глава органов самоуправления губернских городов утверждался министром внутренних дел по представлению губернатора, а уездных центров – самим губернатором.
Проведя анализ нормативных правовых актов, посвященных местному самоуправлению, мы приходим к выводу, что полномочия губернатора по отношению к городским органам были значительно шире, нежели к земским. Основной причиной образования дисбаланса полномочий губернаторской власти в отношении органов городского и земского самоуправления было желание законодателя сохранить как можно больше контролирующих функций у центральных органов власти по отношению к административным и экономическим центрам регионов.
Важным вопросом в исследовании губернского управления этого периода является рассмотрение механизма реализации губернских реформ. Планировалось ввести новые учреждения в наиболее подготовленных губерниях – европейской части России, в которой проживало более трех четвертей всего населения, в остальных частях страны (в основном приграничных) проводить реформу по мере готовности. Административные преобразования не затрагивали генерал-губернаторства и административно-территориальные образования с преобладающим количеством коренного нерусского населения (Польша, Кавказ) – законодатель опасался всплеска сепаратистских настроений в национальных областях страны.
С середины 70-х годов реформы в стране переходят в состояние застоя. В этих условиях самодержавие пытается использовать институт губернаторства для поддержания правопорядка. 13 июля 1876 года губернаторы впервые наделяются правом издавать обязательные постановления «охранительного порядка», которые не будут противоречить основным законам империи, постановлениям мировых судей и распоряжениям вышестоящего начальства. Этот закон, по мнению М.М. Шумилова, способствовал развитию охранительной функции губернатора32. В случае предоставления губернаторам права создавать нормы не только «охранительного порядка», но и регулирующие, отпадала бы необходимость обращаться за разъяснениями в правительственные органы, тем самым повысилась бы оперативность и эффективность управления. К негативной стороне правотворческих функций губернаторов можно отнести огромное личное значение регионального правителя, которое в силу определенных условий способствовало бы ухудшению управления в конкретной губернии.
После очередного покушения на Александра II в 1879 году в Петербурге, Одессе и Харькове создаются временные генерал-губернаторства. Губернаторы получают право утверждать в должностях всех лиц, служащих в земских и городских органах самоуправления. Таким образом, практически вся деятельность губернских органов ставится под контроль губернаторов. Однако вскоре, столкнувшись с сильным оппозиционным движением органов местного самоуправления, правительство его отменило 8 августа 1880 года.
Подводя итог развитию института губернаторства в период правления Александра II, можно заключить следующее:
– реформы Александра II были самыми разносторонними и либеральными в истории всей самодержавной России и значительно повлияли на статус и правовое положение губернаторов в иерархии власти;
– на рубеже 60-х – 70-х годов XIX века значительным фактором в успешности осуществления реформ являлась личность губернатора (его морально-деловые качества, уровень образования, способность к административной деятельности и т. д.);
– ключевым вопросом реформ был крестьянский, а центральным – взаимодействие органов местного управления с губернской администрацией;
– реформы Александра II носили компромиссный характер. Самодержавие не хотело в корне менять политическую систему государства. В этих условиях развивается охранительная функция института губернаторов.
1.4 Упадок системы местного управления, усиление полицейских начал губернаторской власти (1881 – 1917 гг.)
Четвертый этап можно охарактеризовать как упадок абсолютизма в целом и губернской системы управления в частности. В государственном механизме все больше проявляются кризисные тенденции, предвещающие упразднение самодержавной формы управления государством, а институт губернаторской власти оказался не способен адаптироваться к новым историческим условиям. Его можно разделить на следующие периоды:
Правление Александра III: реформы, направленные на увеличение объема полицейской функции губернаторов (1881 – 1894 гг.).
Правление Николая II: усиление военной стороны деятельности системы губернского управления (Россия вступила в I мировую войну); задачами института губернаторов было обеспечение продовольственной, экономической и политической безопасности в регионах империи (1894 – 1917 гг.).
1 марта 1881 года Александр II был убит, и к власти приходит его наследник Александр Ш.
14 августа 1881 года правительством Александра III издается «Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»33, которое наделяло генерал-губернаторов и губернаторов чрезвычайными полномочиями. Губернаторы получали право арестовывать любого жителя губернии без суда и следствия на срок до одного месяца, запрещать собрания лиц любого характера, высылать с санкции министра внутренних дел неблагонадежных лиц за пределы губернии. Этот нормативный правовой акт был охранительного значения, но не был четко проработан. Например, если губернатор пользовался правом высылки физического лица за территорию губернии, то, что оставалось делать губернатору территории, куда высылалось неблагонадежное лицо, ведь он тоже имел право выслать его из подчиненной ему губернии.
Во взаимоотношениях органов местного управления и губернаторов происходят значительные изменения. Возобновлялось действие указа 1879 года, который восстанавливал право губернаторов на утверждение всех кадровых назначений в губернии. С этого момента ни одно постановление Городской думы не могло быть осуществимо без утверждения губернатора.
По новому законоположению в 1890 году все члены земских управ переводятся в разряд государственных служащих, то есть лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению администрацией губернатора. Органы местного управления теряют самостоятельность и превращаются в хозяйственно-распорядительные органы при аппарате губернатора.
Таким образом, надзорные и административные полномочия губернатора во время правления Александра III постоянно увеличиваются.
В административно-территориальном ключе происходят следующие преобразования: одни генерал-губернаторства ликвидируются, другие – упраздняются, третьи – переименовываются. В некоторых частях страны вводятся новые генерал-губернаторства. Данные изменения говорят о том, что Александр III пытался создать единую систему управления. Тем не менее, институт генерал-губернаторства продолжал использоваться императором для включения окраин в государственный организм России.
Приход к власти Николая II означал продолжение авторитарного курса Александра III. Нежелание царя совершать социальные, экономические, политические, административные реформы, в соответствии с исторической необходимостью, привели к кризису власти и утрате ее авторитета.
В этот период охранительные полномочия губернатора постоянно расширяются. Они становятся председателями губернских «особых совещаний» – внесудебных органов, которые руководили производством предварительного дознания по государственным преступлениям и решали вопрос о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного жителя губернии, обвиняемого в совершении политического преступления.
Это время наиболее богато различными административными проектами, составленными как частными лицами, так и официальными комиссиями и комитетами, направленными на преобразование системы местного управления и различающимися между собой по содержанию.
Н.Х. Бунге, будучи председателем Комитета министров, охарактеризовал деятельность губернского, городского и сельского управления как крайне неудовлетворительную. Он хотел видеть губернатора не чиновником Министерства внутренних дел, а представителем центральной власти, и предлагал создать для решения местных дел специальный «губернский» совет из представителей всех отраслей государственного управления: Внутренних дел, Военного, Финансов, Государственных имуществ, Государственного контроля, земских, городских и сельских обществ. Совет должен был рассматривать сведения о состоянии дел в губернии, которые входили «во всеподданнейший отчет губернатора», но не имел права вмешиваться в дела исполнительного и полицейского характера. Аналогично должны были быть созданы Уездные присутствия для коллегиального обсуждения текущего состояния дел на уровне уезда. То есть Н.Х. Бунге пытался создать нечто вроде объединенного правительства на местном уровне. Он выступал за расширение круга деятельности местных, земских, городских и сельских учреждений при сохранении контроля над их функционированием со стороны центрального правительства34.
Программа Н.Х. Бунге не нашла поддержки в правительственных кругах, поскольку предполагала серьезные изменения существующей административной иерархии, в результате чего осталась нереализованной.
С.В. Шарапов, издатель газеты «Русское дело», подготовил проект государственных преобразований, по которому управление областями возлагалось на генерал-губернаторов, административное управление областями – на Областные думы. Их члены назначались генерал-губернаторами из состава Земского областного собрания, которое формировалось из «гласных» уездов и городов. Председателем областного собрания назначался областной предводитель дворянства. Второй ступенью областного самоуправления становится уезд, а третьей – приход. Начальниками уездов назначались члены Областной думы, заведовавшие внутренними делами области. Для решения отдельных важных вопросов государственной жизни предполагалось созывать съезды общегосударственные или из нескольких областей.
Данный проект также не был реализован, поскольку в результате таких преобразований власть монарха сильно ограничивалась общественностью.
В 1902 году по предложению министра внутренних дел В.К. Плеве учреждается «Комиссия по преобразованию губернского управления», которая выработала проект нового губернского устройства. Суть его сводилась к усилению высшей губернской власти, объединению местного управления и упрощению форм устройства губернских учреждений. Проект предусматривал не только сохранение губернского правления, но и расширение его компетенции. Планировалось изъять из юрисдикции некоторых министерств ряд надзорных и управленческих полномочий, что впоследствии нашло свое отражение в законодательстве. Предполагалось включить в компетенцию губернаторов не только вопросы о назначении на должности в губернии, но и об увольнении чиновников.
Намечавшаяся реформа должна была поставить Министерство внутренних дел в исключительное положение, подчинив через губернатора его влиянию те области государственной жизни, которые пока еще контролировались другими министерствами. В связи с убийством Плеве в 1904 году, Комиссия прекратила свое существование, а ее наработки не были претворены в жизнь. Данный проект преобразований местных органов власти носил охранительный характер и предусматривал развитие полицейской функции губернаторов, что должно было хотя бы временно стабилизировать политическую и социальную ситуацию в стране.
Несмотря на попытки существующей власти снизить противоречия между обществом и самодержавием, в 1905 – 1907 годах развиваются масштабные революционные события в России. Вся ответственность за локализацию и ликвидацию конфликтов ложилась на губернаторов. В этот период происходят масштабные кадровые перестановки высшей губернской администрации, во многих губерниях вводится режим чрезвычайного положения, учреждаются новые временные генерал-губернаторства.
Постепенно в государстве удается восстановить правопорядок, основная заслуга в достижении этой цели принадлежит губернаторам. Итогом революционных выступлений 1905 – 1907 гг. стало провозглашение самодержавием демократических принципов управления. В соответствии с законом 20 февраля 1906 года объявляется легальным проведение митингов, стачек, образование политических партий, организаций и т. д.35 Губернские земства получают возможность участвовать в политической жизни страны путем избрания из своего корпуса депутата для включения его в Государственный совет.
Последним великим реформатором дореволюционной России был министр внутренних дел П.А. Столыпин. Он пытался модернизировать государственную власть и общество в соответствии с исторической необходимостью, но данный курс реформ не был понят и воспринят современниками и императором.
Главным механизмом, который способен решить назревшие политические и экономические проблемы, П.А. Столыпин считал местную администрацию. В 1906 году создается Особое совещание под его председательствованием. Согласно заключению Комиссии, преобразования в губернии должны заключаться не в усилении власти губернаторов и не в предоставлении им чрезвычайных полномочий, а в объединении власти в губернии под единым началом. Речь идет не о подчинении представителей других ведомств, они каждый в своей сфере должны быть самостоятельны, а о том, чтобы ликвидировать конкуренцию различных министерств и объединить общее направление местных дел в лице губернатора. Необходимо также создать условия, которые бы исключали возможность возникновения конфликтов между органами местного самоуправления и губернской администрации по поводу прерогатив каждой, а также способствовали дальнейшему благотворному сотрудничеству между ними. В итоге, П.А. Столыпину удалось совершить, казалось бы, невозможное: Комиссия приняла декларацию, которая объявляла губернаторскую должность в прямом подчинении правительству, а не монарху, хотя назначал и увольнял от должности по прежнему царь, по определению правительства. По данному проекту, за монархом оставалось право единолично назначать и увольнять наместников и генерал-губернаторов.
Несмотря на то, что такие административные преобразования начались, это не сняло обостряющиеся политические и социальные противоречия между государством и обществом. На наш взгляд, причиной этому послужил недостаточный авторитет правительства в регионах и наличие сложной нестабильной ситуации в стране. Монархический строй все более утрачивал сторонников среди общественных структур и общества в целом. Россия в очередной раз не использовала свой исторический шанс, губернская реформа так и не была завершена, а деятельность самого премьера правительства была остановлена его убийством.
В период первой мировой войны деятельность, полномочия и функции губернаторской власти кардинально изменились. Главной ее задачей было осуществление действий, направленных на достижение победы. Так, губернаторы Европейской части России выполняли, наряду с гражданскими, часть военных функций. Деятельность губернской администрации остальных регионов сводилась к обеспечению фронта и населения губернии продовольствием и вещами первой необходимости. На территориях, оккупированных русскими армиями, создавались военные генерал-губернаторства36. В этот период полномочия и значение органов местного самоуправления практически уравнялись.
Таким образом, этот этап является заключительным в развитии государственной системы абсолютизма и института губернаторства в России и характеризуется дальнейшим усилением полицейской сущности губернского управления. После февральской революции 1917 года весь государственный механизм подвергся существенному изменению, в том числе и губернская система, просуществовавшая в видоизмененной форме в различных субъектах бывшей империи до установления советской власти.
ГЛАВА II. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ С 1708 ПО 1917 ГОДЫ
2.1 Понятие структуры и функции
Традиционно под структурой, в широком смысле, понимается совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность (от лат. structura – строение, порядок, связь)37. Применительно к бюрократическому аппарату государства, под структурой следует понимать совокупность органов государственной власти, которые осуществляют управленческую деятельность. Следовательно, под структурой института губернаторства понимается совокупность местных органов власти, функционирующих в пределах своего административно-территориального образования, имеющих четкую иерархию и осуществляющих деятельность в интересах центрального правительства и местного населения.