Юридические лица публичного права в контексте развития гражданского законодательства России

Защищена на 5. ...

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
1 Основные положения о юридических лицах публичного права
1.1 История развития гражданского законодательства России о юридических лицах публичного права 6

1.2 Понятие и сущность юридических лиц публичного права 11
1.3 Юридические лица публичного права в доктрине и практике зарубежных стран
2 Правовой статус юридических лиц в контексте развития гражданского законодательства Российской Федерации
2.1 Правовой статус Российской Академии наук
2.2 Правовой статус государственных корпораций
2.3 Правовой статус Центрального Банка России
3 Пути совершенствования гражданского законодательства в области юридических лиц публичного права
Заключение
Список использованных источников и литературы

(выдержки, полностью - только в полной работе).
Вопрос о необходимости введения в российское право института юридического лица публичного права − одна из самых актуальных проблем современного отечественного правоведения.
Целью исследования является изучение и анализ понятия юридического лица публичного права на основе исследования общеправового подхода к пониманию юридического лица, формирование развернутого представления о его сущности с учетом анализа мирового опыта правового регулирования.
Иcточниковeдчecкой базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О науке и государственной нау чно-технической политике» и другие.

1 Правовой статус Российской академии наукИзучение правового статуса Российской академии наук вызвано оживленной полемикой вокруг предложенных поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации. Правовой статус Российской Академии наук в действующем законодательстве не вполне соответствует стоящим перед Академией конституционно-публичным задачам, а при принятии новых поправок может оказаться в явном противоречии с работой по развитию фундаментальной науки в стране. Исследуя данный вопрос, мы надеемся взглянуть на проблему правового статуса Российской академии наук во всей его полноте и учесть его особенности при выдвижении своих предложений по изменению Гражданского кодекса Российской Федерации.В 1947 г. Сергей Никитич Братусь написал работу «Юридические лица в советском гражданском праве», где по формам юридических лиц того времени он сделал вывод, который совершенно актуален: жизнь настолько многообразна, что есть такие структуры, которые не могут попасть ни под один из известных видов юридических лиц.Такую же точку зрения разделяет Е.А. Суханов. Он выделил в российской правовой действительности ряд юридических лиц, которые не вписываются в рамки классической советской и российской цивилистики и созданного на ее основе Гражданского Кодекса Российской Федерации. Такие организации являются субъектами не частного, а публичного права. Они (юридические лица публичного права) создаются для решения не частных, а публичных (общегосударственных) задач. Именно поэтому их участие в имущественном обороте обусловлено не целью извлечения прибыли и не необходимостью «материального обеспечения основной деятельности», а публичными задачами, поставленными государством. Представляется, что Российская академия наук по своим признакам подпадает под указанную категорию субъектов. Российская академия наук − некоммерческая организация, созданная в форме государственной академии наук. Академия выполняет важные конституционно-публичные задачи по обеспечению благополучия и процветания России (Преамбула Конституции Российской Федерации) и свободы научного творчества (ст. 44 Конституции Российской Федерации).В настоящее время, помимо собственного Устава Академии, статус Российской академии наук закреплен в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике». В соответствии с указанным Федеральным законом Российская академия наук признается некоммерческой организацией, наделенной правами управления своей деятельностью, а также правом владения, пользования и распоряжения передаваемым ей имуществом. Устав Российской академии наук уточняет ее статус, указывая, что она является некоммерческой научной организацией, созданной в форме государственной академии наук. Среди целей, поставленных перед Российской академией наук, можно выделить содействие науке в стране в целом, повышение престижа научной деятельности, что особенно важно для страны, находящейся в стадии формирования основ общественно-политического строя, когда мы все еще имеем отток из страны значительной части ученых. Российская академия наук не только сама осуществляет научные исследования, но фактически координирует, руководит всем научным процессом в стране. Более того, она непосредственно влияет на государственную научно-техническую политику, определяет основные направления научных исследований, фактически таким образом направляя потоки научных инвестиций. Одновременно Академия участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов в области науки, также участвует в реализации государственной политики в сфере создания и вовлечения в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности. Все эти функции и задачи, конечно же, являются публичными и государственно-значимыми. В.П. Мозолин определяет положение Российской академии наук в системе российского законодательства о юридических лицах как индивидуальное юридическое лицо, обосновывая индивидуальность в том правовом значении, что она является единственной научной организацией на федеральном уровне в стране, осуществляющей функции по организации, проведению и координации фундаментальных и прикладных научных исследований по важнейшим проблемам естественных, технических, гуманитарных и общественных наук, выполняемых за счет средств федерального бюджета научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования (п. 3 Устава Российской академии наук).Несколько иная позиция выражена в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, где содержится положение, игнорирующие право Российской академии наук на признание ее юридическим лицом, имеющим индивидуальный правовой статус публичного юридического лица. «Основанные на членстве, Российская академия наук и иные отраслевые государственные академии наук, составляющие по закону особую организационно-правовую форму, по существу являются бюджетными учреждениями с несколько расширенными правомочиями». Данное положение характеризуется составителями Концепции как несоответствующее выделению подобного рода некоммерческих организаций в особые организационно-правовые формы юридических лиц.Авторы изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации предлагают нам непростую альтернативу: или функции публичных юридических лиц будут выполнять органы государственной власти (что фактически невозможно), или вариант, когда все эти лица станут частноправовыми юридическими лицами. В последнем случае такие организации не смогут выполнять публичные функции и будут нацелены сугубо на гражданский оборот.Представляется необходимым привести мнение самих ученых. Вот что думает о данной проблеме В.М. Жуйков: «… по моей информации, раздел «Юридические лица» самый спорный, и у разработчиков нет уверенности, что он будет реализован именно сейчас в отличие от других разделов… Я поддерживаю идею о том, что должен быть особый статус у этой организации − Российской академии наук, который позволял бы ей заниматься той деятельностью и достигать те цели, для которых она создана». А.В. Турбанов единственным в сегодняшних реалиях возможным механизмом решения проблемы рассматривает создание в России полноценного института юридических лиц публичного права. Первым шагом, по его мнению, должно стать упоминание таких лиц в Гражданском Кодексе Российской Федерации и отсылка к регулированию их статуса специальным законодательством.С данной точкой зрения можно согласиться лишь частично. Мы согласны относительно того, что целесообразнее сначала заложить принципы правового положения таких юридических лиц публичного права в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе и, возможно, в общем законе о юридическом лице публичного права. Но весьма опасно допускать исключительность правовых статусов отдельных юридических лиц путем принятия в отношении таких лиц самостоятельных федеральных законов. Это представляется важным, потому что, если мы будем создавать отдельные законы по отдельным юридическим лицам, мотивируя это тем, что наша жизнь многообразна, неизбежно породим индивидуальные акты на законодательном уровне. Практика показывает, что как только индивидуально создаются «закрытые» юридические лица со своим специфическим регулированием, то внутри таких лиц порождается практически неконтролируемая органами власти деятельность, создаются предпосылки для коррупции, неэффективно используются значительные ресурсы, возникают нерешаемые проблемы. Одним из ярких примеров подобных юридических лиц являются государственные корпорации, на проблемы в деятельности которых мы обратим внимание в следующем разделе.На сегодняшний день представляем необходимым сохранение особого статуса Российской академии наук.Следует отметить, что подобный подход закреплен в законодательстве многих стран не только дальнего, но и ближнего зарубежья. Так, согласно Закону Республики Беларусь «О Национальной Академии наук Беларуси», Академия наук является высшей государственной научной организацией Республики Беларусь, осуществляющей организацию и координацию фундаментальных и прикладных научных исследований, выполняемых всеми субъектами научной деятельности, проведение фундаментальных и прикладных научных исследований, разработок, организацию, проведение и координацию государственной научной экспертизы, выступает в качестве головной организации Республики по научно-методическому обеспечению развития информатизации. Для решения возложенных на нее задач Академия наук выполняет отдельные функции республиканского органа государственного управления в пределах полномочий, определенных указанным Законом Республики Беларусь, Уставом Академии наук и другими законодательными актами.В свою очередь, Кодекс Республики Молдова о науке и инновациях (ст. 71) определяет Академию наук Молдовы как единственное публичное учреждение общенационального значения в области науки и инноваций, являющееся полномочным координатором научной и инновационной деятельности, высшим научным форумом страны и научным консультантом публичных властей Республики Молдова. Академия наук Молдовы является юридическим лицом, имеет автономный статус и осуществляет деятельность на принципах самоуправления. Она имеет право создавать организации публичного права в области науки и инноваций − коммерческие или некоммерческие организации, финансируемые полностью или частично из средств государственного бюджета, выделяемых на науку и инновации.Исходя из вышеизложенного, представляется, что и в Российской Федерации решением проблемы статуса Российской академии наук может стать закрепление в российском законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе Российской Федерации, института юридических лиц публичного права. Такой подход позволит, с одной стороны, обеспечить экономическую свободу Академии при реализации ею публичных функций, а с другой − применять к ней нормы гражданского законодательства при участии ее в частноправовых отношениях.2.2 Правовой статус государственных корпорацийГосударственные корпорации на сегодняшний день представляют собой уникальные организации опосредованного участия государства в жизни общества. Вместе с тем в последнее время целесообразность наличия в Российской Федерации организационно-правовой формы государственной корпорации ставится под сомнение. Но даже противники ее существования признают специфичность и необходимость научного исследования правового статуса государственных корпораций.Несмотря на практическое применение термин «корпорация» не свойственен российскому законодательству, чем и отличается от законодательства зарубежных стран, где термин активно применяется либо при определении юридического лица, либо при характеристике различных его организационно-правовых форм. Следует отметить, что сам термин «корпорация» понимается в широком и узком смыслах. В широком смысле «корпорация» (от лат. Corporatio − объединение) − это совокупность лиц, объединившихся для достижения общих целей, осуществления совместной деятельности и образующих самостоятельный субъект права − юридическое лицо. Чаще всего корпорации организуются в форме акционерного общества. В частной корпорации большинство акций принадлежит одному владельцу или группе акционеров (физических или юридических лиц). В государственной корпорации контрольный пакет акций принадлежит государству. Таким образом, под государственными корпорациями иногда имеют в виду акционерные общества с государственным участием (например, Газпром).В узком смысле государственная корпорация означает не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданную для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»). Примером существующих государственных корпораций являются Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта и другие.Государственная корпорация обладает всеми признаками юридического лица. Во-первых, государственная корпорация как юридическое лицо обладает таким признаком как организационное единство. В частности, она имеет определенную внутреннюю структуру и органы управления.Во-вторых, государственная корпорация является имущественно обособленной организацией, так как имущество, переданное в качестве вкладов учредителями, а также имущество, приобретенное по иным основаниям, находится в собственности государственной корпорации.Далее, государственная корпорация отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание, т.е. несет исключительно самостоятельную имущественную ответственность, пределы которой определяются стоимостью имущества, принадлежащего государственной корпорации на праве собственности. Государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (п. 1 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Действие данного положения подтверждено всеми федеральными законами об отдельных государственных корпорациях.Наконец, государственная корпорация самостоятельно выступает в гражданском обороте, т.е. может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, которые соответствуют ее целям и реализуемым задачам.Государственные корпорации не могут быть признаны банкротами. Из анализа федеральных законов, предусматривающих создание конкретных государственных корпораций, следует вывод, что на них не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Так, применительно к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»» Законом о страховании вкладов физических лиц в Российской Федерации установлено, что Агентство может быть реорганизовано или ликвидировано на основании федерального закона, определяющего порядок реорганизации или ликвидации и использования имущества Агентства, что однозначно может быть понято как невозможность его ликвидации посредством признания банкротом. Однако государственные корпорации могут быть реорганизованы или ликвидированы на основании специального федерального закона, определяющего порядок и сроки реорганизации или ликвидации. При этом указанный федеральный закон должен определить порядок использования имущества корпорации после ее ликвидации.Эксперты неоднозначно оценивают значение государственных корпораций в экономике страны. Одни выступают с критикой и предлагают упразднить, преобразовать эту организационно-правовую форму в иные формы юридических лиц без специального статуса и привилегий. Другие, напротив, считают работу таких организаций достаточно эффективной. В 2007 году Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике был подготовлен доклад «Государственные корпорации в современной России», в котором был сделан вывод о том, что функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство. Обосновывается данный вывод тем, что профиль большинства государственных корпораций, их целевые виды деятельности затрудняют правительственный контроль над ними, так как подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.Так как такая система не оправдала своего предназначения, было предложено ликвидировать организационно-правовую форму корпораций, однако до настоящего времени этого сделано не было.С выводами Экспертного Совета относительно затрудненности правительственного контроля над государственными корпорациями согласиться трудно. Мы согласны с тем, что в силу достаточно общего характера целей государственных корпораций не всегда удается осуществлять детальный контроль за достижением названных целей. Однако контроль за соблюдением законодательства осуществляется в достаточной степени. На государственные корпорации распространяется общий надзор прокуратуры за соблюдением и исполнением законов и специализированный административный надзор органов исполнительной власти, в том числе налоговый контроль, а также контроль Счетной палаты Российской Федерации.Установлены также особенности контроля за финансово-хозяйственной деятельностью. Так, размещение заказов государственной корпорацией за счет средств бюджета подчиняется общему правовому режиму, а корпорация выступает государственным заказчиком. Заказы за счет собственных средств размещаются государственной корпорацией вне системы государственного заказа. В роли же исполнителя (поставщика, подрядчика) государственная корпорация может осуществлять получение государственного заказа без прохождения конкурсных процедур. В частности, это касается государственного оборонного заказа, который специально для Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» утверждается постановлением Правительства Российской Федерации.Кроме того, контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется в форме ежегодных отчетов и судебного контроля. Таким образом, для государственных корпораций как особых субъектов публичного права предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные и полномасштабные формы государственного контроля. В 2010 г. Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства подготовил и опубликовал проект изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, где предлагается установить закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в котором не нашлось места ни для государственных корпораций, ни для государственных компаний. При этом в Кодексе сохраняется деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а также вводится новое их разграничение на корпоративные и унитарные организации; закрепления юридических лиц публичного права в качестве самостоятельной разновидности не рассматривается.Руководителем рабочей группы в части совершенствования законодательства о юридических лицах является Е.А. Суханов, который последовательно выступает за то, чтобы в Гражданском Кодексе Российской Федерации был закреплен исчерпывающий перечень не только коммерческих, но и некоммерческих организаций. Минэкономразвития России в конце октября 2010 г. официально инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации категории юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования государственных корпораций. Применение новой организационно-правовой формы планируется в отношении Агентства по страхованию вкладов и, возможно, Внешэкономбанка. Открытым остается вопрос о правовом статусе Государственной корпорации «Росатом», наделенной ярко выраженными властными полномочиями. Приведенная выше позиция Совета при Президенте Российской Федерации основывается на ранее одобренной им Концепции развития гражданского законодательства, где, с одной стороны, констатируется необходимость анализа и коррекции таких организационно-правовых форм юридических лиц, как «государственная корпорация» и «государственная компания», а с другой - предлагается исключить возможность их создания путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях».