Ответственность за превышение и злоупотребление должностными полномочиями

... ...

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1 РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖЕБНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЯХ 6
1.1 Законодательство о служебных преступлениях второй 6
половины 19-начала 20веков 6
1.2 Законодательство о служебных преступлениях советского 11
периода 11
ГЛАВА 2 СЛУЖЕБНЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ 19
ФЕДЕРАЦИИ 19
2.1 Понятие и общая характеристика преступлений против 19
государственной власти, интересов государственной службы 19
и службы в органах местного самоуправления 19
2.2 Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) 32
2.3 Превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 69

Актуальность темы определяется тем, что сегодня, в условиях станов-ления в Российской Федерации демократического правового государства, формирования и развития основных институтов гражданского общества, проблема должностной преступности, коррумпированности чинов¬ников приобретает особую остроту. Масштабы и темпы роста должност¬ной пре-ступности сделали её одним из существенных факторов, дес¬табилизирующим общество и определяющим криминогенную ситуацию в стране. В России широко распространены злоупотребления политической и экономической властью, коррупция (в т.ч. и взяточничество) в системе государст¬венного управления, должностные хищения, административный произ¬вол, преступ-ное равнодушие к правам и нуждам людей.
Должностные преступления на современном этапе рассматриваются как преступле ния повы¬шенной опасности, порождающие разнообразные нега-тивные последст¬вия в различных сферах жизни общества, как деликты, серь-ёзно от¬ражающиеся на репутации органов власти и доверии к ним населения.
В связи с тем, что государство наделяет должностных лиц законода-тельно установленными полномочиями, нередко весьма значительными, это дает им возможность с большей легкостью совершать преступления, ставя, тем самым, граждан, на благо которых должна быть направлена их деятель-ность, в беззащитное положение по отношению к ним.
Несмотря на то, что проблема злоупотребления правом и, как ее раз-новидность, злоупотребления и превышения должностных полномочий в уголовном праве появилась в далеком прошлом, вряд ли она получит свое полное разрешение в обозримом будущем. Согласно данным статистики, преступления, направленные против интересов государственной власти, ин-тересов государственной службы и службы в органах местного самоуправ-ления, одни из самых распространенных, так как в общей структуре пре-ступности они находятся на третьем месте и составляют 20,4 %, уступая пре-ступлениям против собственности и в сфере экономической деятельности .
В современных социально-экономических условиях проблема борьбы с коррупционной преступностью в виде злоупотребления и превышения должностных полномочий становится все острее, так для преступлений по-добного рода характерен высокий уровень латентности. Вместе с тем коли-чество уголовных дел, которые возбуждены по фактам злоупотреблений и превышения должностных полномочий, незначительно, еще меньше из них направляется в суд, а количество обвинительных приговоров по этим делам ничтожно.
В.М. Лебедев обращает внимание на тот факт, что цифры, рапортую-щие о десятках тысяч раскрытых коррупционных преступлений, не согласу-ются с данными судебной статистики. Количество лиц, осужденных в целом за коррупционные преступления, неизменно сокращается. В 2009 году их было 10 700, в 2010 году — 10 тыс., в 2011 году — 7,5 тыс., а в 2012 — 5,5 тыс .
Проблеме превышения и злоупотребления должностными полномочи-ями посвятили свои работы такие известные ученые, такими как: Д.И. Ами-нов, А.Я. Денис, Т.Б, Басова, Б.В. Волженкин, А.В. Галахова, Л.Д. Гаухман, В.И. Дипека, Н.Е. Егорова, Б.В. Здравомыслов, И.Н. Клюковская, Е.В. Краснопеева, М.Д. Лысов, Ю.И. Ляпунов, СВ. Максимов, А.А. Малиновский, В.В.Прудников, П.С. Яни и другие, внесшие значительный вклад в разра-ботку проблемы борьбы с превышением и злоупотреблением должностными полномочиями.
Однако имеющиеся на сегодняшний день исследования вопросов уго-ловной ответственности за превышение и злоупотребление должностными полномочиями, во-первых, не отражают последние изменения в законода-тельстве, во-вторых, не раскрывают всех проблем, связанных не только с пониманием отдельных признаков составов преступления, так и с практикой их применения.
Цель дипломной работы - дать уголовно-правовой анализ ответствен-ности за превышение и злоупотребление должностными полномочиями.
Для достижений указанной цели были поставлены следующие задачи:
- изучить законодательство о служебных преступлениях второй поло-вины 19-начала 20веков;
- дать характеристику законодательства о служебных преступлениях советского периода;
- раскрыть понятие и охарактеризовать преступления против государ-ственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
- дать уголовно-правовой анализ злоупотребления должностными пол-номочиями;
- дать уголовно-правовой анализ превышения должностных полномо-чий.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с уголовно-правовым противодействием превышению и злоупотреблению должностными полномочиями.
Предметом исследования являются правовые нормы, предусматрива-ющие ответственность за превышение и злоупотребление должностными полномочиями, судебная практика, теоретические концепции ученых-правоведов по данной теме.
Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод познания. Также были использованы историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический и статистиче-ский методы исследования.

В гл. 30 УК РФ указываются следующие виды преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 285.3), превышение должностных полномочий (ст. 286), неисполнение сотрудником органов внутренних дел приказа (ст. 286.1), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1), служебный подлог (ст. 292), незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292.1) и халатность (ст. 293).
В этой главе содержится описание 14 преступлений без отягчающих ответственность обстоятельств (ч. 1 ст. 285, ст. ст. 285.1, 285.2, 285.3, 286, 286.1, 287, 290, 291, 292, 292.1, 293, 288 и 289) и 32 квалифицированных и особо квалифицированных вида указанных преступлений (ч. ч. 2 и 3 ст. 285, ч. 2 ст. 285.1, ч. 2 ст. 285.2, ч. ч. 2 и 3 ст. 285.3, ч. ч. 2 и 3 ст. 286, ч. 2 ст. 286.1, ч. 2 ст. 287, ч. ч. 2 - 6 ст. 290, ч. ч. 2 - 5 ст. 291, ч. ч. 2 - 5 ст. 291.1, ч. 2 ст. 292, ч. 2 ст. 292.1, ч. ч. 2 и 3 ст. 293)15.
Учитывая особую опасность рассматриваемых преступлений, поражающих различные звенья государственного механизма коррупцией, тесно связанной с организованной преступностью, отмыванием доходов от преступной деятельности, другими посягательствами, угрожающими национальной безопасности России в сфере государственной и общественной безопасности, уголовно-правовая борьба с ними должна быть более острой, а меры наказания за их совершение - более дифференцированными и строгими. Повышенная общественная опасность рассматриваемых преступлений отражается прежде всего в их характере, на который указывают объекты указанных посягательств.
Преступления, именуемые в теории и на практике должностными (хотя они совершаются не только по должности), в своем большинстве имеют (или могут иметь) коррупционный характер. В ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прямо названы деяния, предусмотренные ст. 285, 290, 291 УК РФ, а также упомянуто иное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения материальной выгоды для себя или третьих лиц. К случаям «иного использования» могут быть отнесены превышение полномочий должностного лица из корыстных побуждений (ст. 286 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), незаконная выдача паспорта, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (ст. 292.1 УК РФ).
Дискуссии по поводу определения понятия объекта должностного преступления давно ведутся в науке уголовного права. Например, по мнению Б.В. Здравомыслова объектом должностных преступлений является «совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти и управления»16.
С.Г. Келина объект должностных преступлений определяет как «нормальную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также нормальную деятельность соответствующих органов в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»17.
П.Г. Пономарев полагает, что родовым объектом должностных преступлений следует назвать «общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность органов публичной власти»18.
Представляется, что более верное определение родового объекта злоупотребления и превышения должностных полномочий было дано В.В. Прудниковым: «под родовым объектом преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует понимать совокупность общественных отношений, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации в сфере функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»19.
По мнению В.В. Малиновского, преступления, объединенные в анализируемой главе, имеют родовым объектом регламентированную нормативными правовыми актами, имеющую публичный характер деятельность органов государственной власти, интересы службы. Указанным понятием охватываются три составляющие: 1) государственная власть, 2) интересы государственной службы и 3) интересы службы в органах местного самоуправления20.
Государственная власть согласно ст. 1 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подразделена на законодательную, исполнительную и судебную. Подобное разделение продиктовано целями «обеспечения сбалансированности полномочий».
Соответственно, систему органов государственной власти составляют законодательный (представительный) орган федерального значения или уровня субъекта РФ; высший исполнительный орган и иные исполнительные органы каждого из упомянутых двух уровней; федеральные и мировые судьи. Нормами гл. 30 охраняется преимущественно деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов; правосудие защищается в основном нормами гл. 31 УК РФ, порядок управления - гл. 32 УК РФ. Следовательно, государственная власть как объект преступлений, предусмотренных анализируемой главой, должна трактоваться в узком смысле слова.
Законодательный (представительный) орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти; им устанавливается система исполнительных органов государственной власти в центре и на местах, а структура - высшим должностным лицом (соответственно Российской Федерации или субъекта РФ).
Функции государственной власти реализуются посредством деятельности ее органов, служб.
Государственной службой признается профессиональная служебная деятельность граждан РФ, осуществляемая на постоянной основе, по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Система государственной службы включает государственную гражданскую военную и правоохранительную службы.
Государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы; таким лицам присваиваются воинские звания. Правоохранительная служба представляет собой деятельность граждан на должностях правоохранительной службы, им присваиваются специальные звания и классные чины.
Существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст. 285, 286, 286.1, 288, 293 УК РФ) может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: нарушении конституционных прав и свобод физических и юридических лиц (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан; права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; права на судебную защиту и доступ к правосудию), подрыве авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п. 
Под нарушением законных интересов граждан или организаций практика склонна понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (например, ведущих к ограничению возможности выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества).
С.А. Балеев полагает, что видовым объектом преступлений, включенных в гл. 30 УК РФ, являются интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Исходя их этого, было бы логично исключить из названия гл. 30 УК РФ указание на преступления против государственной власти, так как эта фраза, по существу, повторяет название всего раздела X УК РФ, а в контексте названия анализируемой главы представляется неуместной. Следует поддержать ученых, полагающих, что интересы государственной власти не охватывают интересы местного самоуправления21.
Непосредственным объектом преступлений против государ­ственной власти, государственной службы и службы в органах мест­ного самоуправления являются различные стороны видового объекта, т.е. интересы государственной службы или службы в органах местно­го самоуправления, те либо иные элементы указанных видов службы.
Могут иметь место дополнительные объекты, например права и законные интересы граждан или организаций (ст. 288 УК РФ). Возможны и факультативные объекты, например, свобода, честь, достоинство, здоровье человека (ст. 286 УК РФ).
Преобладающую часть преступлений данной группы составляют деяния, где отсутствует предмет преступления. Между тем в от­дельных составах наличие предмета обязательно: документы, материалы как носители информации (ст. 287 УК РФ); деньги, ценные бумаги, иное имущество (ст. 290, 291 УК РФ); официальные доку­менты (ст. 292 УК РФ).
Объективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах мест­ного самоуправления выражается, как правило, в действиях. Путем бездействия могут быть совершены только некоторые виды злоупотребления должностными полномочиями: неисполнение сотрудником органов внутренних дел приказа (ст. 286.1), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287), преступление, предусмотренное ч. 2 ст. 292.1, и халатность (ст. 293).
Особенностью рассматриваемых преступлений является то, что эти посягательства совершаются преступниками не извне, а как бы изнутри самой системы государственных и муниципальных органов самими сотрудниками этих органов, государственных или муниципальных учреждений, военнослужащими, наделенными соответствующими полномочиями и использующими данные полномочия при совершении служебных преступлений22.
Должностные преступления в рассматриваемой группе преступ­ных посягательств имеют, как правило, следующие отличительные признаки:
- совершаются должностным лицом с использованием своих должностных полномочий либо в связи с их осуществлением;
- совершаются недолжностным лицом, но связаны с последую­щим использованием полномочий должностного лица;
- совершаются вопреки интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления.
Должностным лицом с использованием своих должностных пол­номочий (или в связи с ними) совершаются преступные деяния, пре­дусмотренные статьями 285-287, 289, 290, 292, 293 УК РФ. Указан­ный признак предполагает, во-первых, наличие у виновного статуса должностного лица и, во-вторых, использование виновным своих должностных полномочий для совершения преступления, или совер­шение преступления в связи с этими полномочиями (ст. 293).
К разряду деяний, совершаемых недолжностным лицом, но свя­занных с последующим использованием полномочий должностного лица, можно отнести дачу взятки должностному лицу (ст. 291), кото­рая может быть совершена любым недолжностным лицом, но, во-пер­вых, дается должностному лицу и, во-вторых, для последующего ис­пользования этим должностным лицом своих должностных полномо­чий в интересах взяткодателя.
Приравненные к должностным преступления государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не относя­щихся к числу должностных лиц (ст. 288, 292), совершаются только путем действия. Они сходны с должностными преступлениями тем, что, во-первых, посягают на тот же объект (предмет), во-вторых, со­вершаются с использованием служебного (но не должностного) поло­жения, в-третьих, совершаются вопреки интересам государственной или муниципальной службы.
Часть преступлений против государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления имеет формальный состав (ст. 285.1, 285.2, 287, 289 — 292 УК РФ), преступ­ление признается оконченным с момента совершения указанных в диспозициях действий.
Другая часть рассматриваемой группы преступлений имеет мате­риальные составы (ст. 285, 286, 288, 293 УК РФ); преступление признается оконченным с момента существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо наступления иных преду­смотренных уголовным законом последствий.
Для квалификации деяния как преступления могут иметь значение способы его совершения, например насилие или угроза его применения (п. «а» ч. 3 ст. 286 УК РФ), вымогательство (п. «в» ч. 4 ст. 290 УК РФ). Такое же значение могут иметь средства совершения преступления, например, оружие или специальные средства (п. «б» ч. 3 ст. 286 УК РФ).
В большинстве норм, предусматривающих ответственность за совершение рассматриваемых преступлений, субъект специальный. Им, как правило, может быть только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290 и 293) либо должностное лицо и государственный служащий или служащий органа местного самоуправления, не являющийся должностным лицом (ст. ст. 292, 292.1), а также только государственный служащий или служащий органа местного самоуправления, не являющийся должностным лицом (ст. 288). Лишь в преступлениях, предусматривающих ответственность за дачу взятки (ст. 291), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1), субъект преступления общий, т.е. любое физическое, вменяемое лицо, достигшее возраста 16 лет, дающее взятку должностному лицу. Согласно примечанию 1 к ст. 285 должностными лицами в статьях гл. 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие (выполняющие) функции: а) представителя власти; б) организационно-распорядительные или административно-хозяйственные в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках или воинских формированиях Российской Федерации.
В примечании к ст. 318 УК РФ сказано: «Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Иными словами, представитель власти - это лицо, наделенное властными полномочиями, имеющее право в пределах своей компетенции дать обязательные указания и при необходимости применять прежде всего меры принуждения к неопределенно широкому кругу граждан, не подчиненных ему по службе. В п. «а» ст. 2 Конвенции ООН «О противодействии коррупции» таковым является «публичное должностное лицо», т.е. «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника»23. К представителям власти относятся Президент РФ, депутаты Федерального Собрания РФ, других уровней законодательной власти, сотрудники прокуратуры, ФСБ, МВД, судьи, работники таможенных и налоговых органов, санитарных, пожарных и иных инспекций, контрольно-ревизионных органов и т.п.
В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 1924 высказано мнение, что к категории представителей власти следует относить и лиц, «наделенных... правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности».
Временно или по специальному полномочию выполняют функцию представителя власти, например, присяжные заседатели, а также привлекаемые к охране общественного порядка дружинники и т.д. Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, совмещаться с основной работой. При временном исполнении функций или при их исполнении по специальному полномочию лицо может быть признано должностным только в период исполнения возложенных на него функций.
Касаясь лиц, выполняющих постоянно, временно или по специальному полномочию организационно-распорядительные функции в государственных или муниципальных органах, учреждениях, корпорациях, Вооруженных Силах и воинских формированиях, необходимо отметить, что под такими функциями понимаются функции, состоящие в руководстве указанными структурами, их трудовыми коллективами, участниками работы, отдельными работниками, подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины, применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий.
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (например, «Росатом», «Ростехнологии», корпорация по строительству олимпийских объектов). Правовой статус конкретной государственной корпорации и порядок ее создания определяются законом.
В Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских (специальных) формированиях лица могут признаваться должностными по служебному положению и (или) по воинскому званию. К категории первых относятся лица, которым военнослужащие подчинены по службе, в т.ч. это лица гражданского персонала, которые являются начальниками для подчиненных военнослужащих в силу занимаемой штатной должности. Начальники по воинскому званию определены в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 149525 (ст. 36), в частности сержанты и старшины являются начальниками по воинскому званию для солдат и матросов, но только одной с ними воинской части.
Субъектами присвоения полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) являются публичные служащие; служебного подлога (ст. 292 УК РФ) и незаконной выдачи паспорта, внесения ложных сведений в документы, дающие право на приобретение гражданства (ст. 292.1 УК РФ) - как должностное лицо, так и служащий, а дачи взятки (ст. 291 УК РФ) и посредничества во взяточничестве (ч. 1, 3-5 ст. 291.1 УК РФ) - любое лицо.
Суть административно-хозяйственных функций сводится к управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом путем установления порядка его хранения, реализации и т.п. Подобными функциями наделены, в частности, начальники АХЧ, главные (старшие) бухгалтеры, заведующие складами, другие начальники хозяйственных и финансовых отделов и служб.
Один и тот же субъект должностного преступления может иметь как один признак должностного лица, так и несколько. Привлекая лицо к уголовной ответственности за такое преступление, суд должен указать тот (те) признак (признаки), который (которые) был (были) использован (использованы) при совершении данного деяния.
Постоянное или временное осуществление должностных функций возможно, если лицо занимает соответствующую должность в государственных или муниципальных органах или учреждениях.
Специальные полномочия - это осуществление разовых либо срочных поручений должностного характера без занятия должности. Основанием для таких полномочий должны быть правовые акты (законы, приказы, доверенности и т.п.)