РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В ГРЕЦИИ

... ...

Введение.

§ 1. Социальные реформы в Греции до падения хунты Черных Полковников.
§ 2. Социальное развитие во второй половине 1970-х – 1980-х годах.
§ 3. Эволюция социального государства до кризиса 2008 г.
§ 4. Социальное государство в период кризиса.
Заключение.

Введение.
Концепция социального государства – государства, которое играет ключе-вую роль в защите экономического и социального благосостояния граж-дан, является одной из важнейших в современной политологии и экономи-ке . Уже несколько десятилетий идет споры о том, возможно ли успешное развитие такого государства или попытка обеспечить всеобщее благосо-стояние неминуемо приведет к кризису.
Современный долговой кризис в Греции, который поставил под сомнение будущее членство Греции в Еврозоне, более того – само будущее единой европейской валюты, - большинство аналитиков связывают именно с из-быточными социальными функциями, которые взяло на себя государство. Но очевидно, что «греческая модель» отнюдь не уникальна; хотя ей и при-сущи некоторые специфические черты, ее развитие проходило в общ ем русле европейской политики по созданию «государства всеобщего благо-состояния».
В силу целого ряда причин греческая система оказалась слабее, чем мно-гие другие европейские системы, однако уже сейчас очевидно, что кризис-ные явления, аналогичные тем, которые происходят в Греции, начинаются и в других странах. Этим определяется актуальность нашей работы. Цель работы – сделать попытку определить, в какой степени система социально-го обеспечения, созданная в Греции, является причиной кризиса, а также отметить возможные пути трансформации этой системы в условиях эконо-мического спада.
Задачи работы – 1) отметить те результаты социальных реформ, которые, в конечном счете, привели к нынешнему экономическому кризису. 2) По-казать экономическую и политическую основу для проведения реформ.3) Оценить практическое значение социальных реформ. 4)Отметить черты, общие для развития системы социального обеспечения в Греции и в дру-гих европейских странах.

Папандреу, который утверждает, что, вступив в ЕЭС, страна поставит себя в зависимость от иностранного капитала. Во время предвыборной кампании 1977 г. Папандреу резко критикует европейскую программу своего главного оппонента – Караманлиса, - и выступает с программой масштабных социальных реформ.Греки, среди которых на протяжении всего 20 века были весьма популярны идеи социального равенства, начинают все больше симпатизировать ПАСОК. В то же время Новая Демократия, несмотря на достигнутые в период ее правления экономические и внешнеполитические успехи, утрачивает популярность, возможно, потому, что не предлагает грекам столь масштабных преобразований и не обещает быстрого роста благосостояния. Вместо этого Караманлис (и пришедший ему на смену Георгиос Раллис) сосредоточивают внимание на слишком отдаленных, стратегических задачах. В результате партия Папандреу, набравшая 1974 г. только 13% голосов (и 12 мест в Парламенте), в 1977 г. получает уже 26% (93 места), а в 1981 г. побеждает на выборах (192 места). Но надо отметить, что и электорат Новой Демократии связывал программу по вступлению в ЕЭС прежде всего с перспективой социальной стабильности и – повышением уровня жизни. Таким образом, проблема роста благосостояния действительно была важнейшей для греческого народа.Еще во время нахождения у власти Караманлиса Греция несмотря на все сложности, достигает успехов в переговорах с ЕЭС; в 1978 г. подписывается соглашение о вступлении страны в Сообщество, а 1 января 1981 г. Греция становится его десятым членом. 18 октября того же года состоялись выборы, которые, как мы уже отметили, принесли победу ПАСОК. Одним из первых шагов новой власти стало повышение минимальной зарплаты на 40%; примерно настолько же выросли и пенсии, и пособия по безработице, и прочие социальные выплаты. Пенсии стали выплачиваться всем, в том числе и женщинам, старше 68 лет. В 1982 г. также были введены пособия для тех, кто не участвовал в системе социального страхования (лица с низкими доходами, старше 68 лет).Новое законодательство также предусматривало возможность раннего выхода на пенсию: женщина, работающая в государственном учреждении и имеющая ребенка, отныне могла выйти на пенсию, проработав только 15 лет. Значительно расширился и список опасных профессий, которые также позволяли выйти на пенсию досрочно: в результате уже к 1984 г. таким правом обладала половина всех застрахованных в ΙΚΑ.В 1983 г. создается Национальная Система Здравоохранения. До этого в стране действовали в основном частные клиники, которые практически не контролировались властями и, - несмотря на усилия «чёрных полковников» - распределялись крайне неравномерно по территории страны (особенно их не хватало сельской местности). Качество медицинской помощи и ее стоимость определялись исключительно администрацией лечебного учреждения. Финансирование осуществлялось как за счет самих пациентов, так и за счет страховых фондов.Однако после принятия социалистами нового закона начали массово создаваться государственные больницы, где услуги предоставлялись бесплатно и на равных основаниях всем слоям населения. Рост медицинских учреждений был настолько быстрым, что к концу периода реформ число врачей увеличилось на 60%, а медсестер – на 88%. При этом на врачей было наложено ограничение: сотрудники государственных медучреждений не имели права заниматься одновременно частной практикой.Реформами ПАСОК была серьезно расширена система выплат пособий по инвалидности. Отметим, что такие пенсии начали выплачиваться вовсе не тем, кто в них нуждался – в силу бюрократизма и отсутствия должного контроля пособия могли получать и те, кто желал несколько увеличить свои доходы и не обладал должным уважением к закону. Уже в 1984 г. треть всех выплачиваемых пенсий были пенсиями по инвалидности.Таким образом, социалистами была сформирована система социального обеспечения, которая (конечно же, с определенными изменениями) существует и по сей день. Среди сущностных черт аналитики отмечают фрагментарность этой системы (так, вопросами социального обеспечения в Греции занимаются несколькими десятками различных учреждений и фондов, о чем будет сказано ниже), а также её бюрократизированность (что присуще в целом системе управления в стране). Правительство ПАСОК проводит и важные реформы трудового законодательства. Широкие полномочия получают профсоюзы, которые могут участвовать в решении совершенно различных вопросов, вплоть до начала использования новых технологий на производстве. Усложняются правила увольнения рабочих (вводятся очень низкие квоты на увольнение), причем вопрос об увольнении должен был быть обсужден с профсоюзом, а решение должно было быть объявлено работнику за несколько месяцев до самого увольнения с выплатой ему значительной денежной суммы. В то же время увеличиваются пособия по безработице.Что касается реформ, то нужно сказать, что они были проведены не в неподходящее для них время – скорее, в силу популизма лидеров партии: в 1979-80 годах из-за резкого роста цен на нефть произошел мировой спад производства, который, разумеется, не обошел стороной и Грецию. Инфляция в стране выросла до 20%, и 250 крупных предприятий (на которых было занято 100 тысяч человек) оказались на грани банкротства. В таких условиях уменьшение продолжительности рабочего дня, а также увеличение различных выплат представляются не самым верным ходом. Можно указать и еще одно решение правительства социалистов, которое кажется в этой ситуации не весьма оправданным: чтобы добиться хотя бы кратковременного улучшения условий для экспортеров была проведена 15-процентная девальвация драхмы, которая лишь привела к увеличению цен сначала на импортные, а затем и на все остальные товары. Государство должно было увеличить проценты по краткосрочным облигациям в два раза, до 17%. Кроме того, необходимо было провести индексацию зарплат и обеспечить выдачу кредитов под небольшие проценты. Чтобы исполнить все свои обязательства, правительство было вынуждено брать займы за рубежом. Членство в ЕЭС облегчало получение этих займов, их тем более охотно выдавали новому члену сообщества, что Греция не была обременена долгами (государственный долг в 1981 г. составлял только 12% ВВП). Экономический итог реформ оказался таким: средняя зарплата занятых в производстве, где используется тяжелый ручной труд, выросла к 1987 г. лишь до 56% от среднеевропейской (в 1977 г. она составляла 47%). При этом производительность труда в Греции, которая в 70-е годы увеличивалась примерно сопоставимыми темпами с производительностью в развитых капиталистических странах (ОЭСР), в 80-е практически перестала показывать положительную динамику (0,2 % в год): разрыв в производительности продолжал расти. В то же время благодаря многочисленным кредитам госдолг, который составлял 12% ВВП во время вступления Греции в ЕЭС, уже в 1987 г. был равен 40% экономики страны. Несмотря на то, что государственный сектор (в широком понимании) увеличился за все время нахождения партии у власти с 50 до 65% ВВП, доля государственных инвестиций и структура этих инвестиций не изменилась: преимущество, как и прежде, отдавалось финансированию инфраструктуры.Однако, по мнению некоторых экспертов, причиной дисбалансов в греческой экономике стало именно вступление в Экономическое Сообщество, против которого выступал Папандреу. После снятия таможенных барьеров в Греции появилось большое количество иностранных товаров. Развитой производственной базы в стране не было, а тот невысокий уровень производства, который существовал, обеспечивался в основном мелкими предприятиями (85% предприятий имели 4 и менее работников). Разумеется, мелкому бизнесу было сложно конкурировать с крупными европейскими производителями, спрос на их товары падал. Но благодаря росту социальных выплат и некоторому увеличению зарплат увеличился совокупный спрос. Таким образом, по замечанию Такиса Фотопулоса, Греция превращается в «общество потребления, не имеющее производственной базы». Но, несмотря на все эти негативные аспекты, нужно подчеркнуть, что именно реформы начала 1980-х годов привели к созданию социального государства, государства которое защищает социально-экономические интересы своих граждан. Причем уже нельзя сказать, что Греция «догоняла» Европу, проводя эти реформы – по уровню социальной защищенности она даже обогнала некоторые европейские страны. Долгосрочные эффекты такой защищенности будут рассмотрены нами позднее.§ 3. Эволюция социального государства до кризиса 2008 г.В 1990г. эра ПАСОК была прервана коротким периодом нахождения у власти консервативной Новой Демократии. Правительство во главе с К. Мицотакисом имело совершенно иной, нежели социалисты, подход к расширению роли государства в экономике и социальной сфере, и начало политику по снижению государственного участия во всех сферах жизни общества.Из-за принятия курса на экономию бюджетных средств, акцент в социальной политике переносится именно на изменение схемы финансирования. Видя опасность стремительного роста госдолга, правительство Мицотакиса делает попытку снять часть обязательств с государства, переложив их на фонды социального страхования и частные учреждения. Кроме того, смягчаются многие ограничения, установленные ПАСОК в 1980-е годы.Так, 1992 г. принимается закон (2071/1992), который позволял персоналу государственных больниц заниматься дополнительно частной практикой, а сами больницы получили право приглашать независимых консультантов. Фонды социального страхования отныне имели возможность заключать контракт с любым государственным или частным учреждением. Реформа отменяла ограничения на создание новых частных клиник, а пациентам предоставляла возможность свободного выбора, в какое учреждение обратиться за помощью. При этом оплата за медицинские услуги (в том числе и за лекарства) предоставлялась не государством, а страховой компанией (часть услуг, тем не менее, становилась платной). Но, несмотря на серьезные попытки изменить ситуацию к лучшему, основные проблемы здравоохранения оставались прежними: бюрократизм, который приводил к неэффективному расходованию средств и низкому качеству услуг, и – чрезмерный разрыв в качестве медобслуживания в разных регионах.Тогда же была предпринята попытка упорядочить пенсионную систему (закон №2084/1992): устанавливался единый для всех пенсионный возраст – 65 лет, а максимальный размер пособия составил 60% от зарплаты для основной и 20% для дополнительной пенсии. Кроме того, вводилось тройное финансирование: со стороны государства, за счет пенсионных отчислений работодателя и за счет взносов работника. Новая система стала более экономной лучше организованной (хотя полномочия и распределялись все еще между слишком большим количеством ведомств); во всяком случае, независимые эксперты отмечали ее надежность. Тем не менее, реформа породила многочисленные дискуссии в обществе: население было недовольно изменениями, и во многом из-за них Новая Демократия не получила большинство на выборах 1993 г. и уступила первенство социалистам. Продолжая свою прежнюю политику по увеличению государственного регулирования, ПАСОК отменяет многие положения законов, принятых при Мицотакисе. Но новое правительство признает целесообразность некоторых мер по экономии средств и сохраняет важнейшее – систему софинансирования расходов на лечение, а также свободу выбора медицинского учреждения для пациентов.Дискуссии по поводу необходимости дальнейшего реформирования пенсионной системы, системы социальной защиты и здравоохранения не прекращаются в течение 1990-х – начала 2000-х годов. Были намечены планы по ее совершенствованию (планы Кремастиноса, Пепониса и Пападелиса), но никаких принципиальных изменений не произошло, возможно, потому что отсутствовала должная политическая воля для этого.Аналогичная ситуация сложилась и в сфере пенсионного обеспечения. Вновь пришедшая к власти ПАСОК и теперь уже оппозиционная Новая Демократия в ответ на требования общественности начинают представлять все все новые предложения по совершенствованию пенсионной системы. Система, основанная на «солидарности поколений» показывала все меньшую эффективность, и в отдаленной перспективе грозила и вовсе оказаться нежизнеспособной. Так, если в 1974 г. соотношение налогоплательщиков и пенсионеров было 3,58:1, то к середине 90-х годов оно сократилось до 2:1, причем тенденция к уменьшению сохранялась. Были проведены исследования, которые однозначно доказывали необходимость создания системы личных пенсионных счетов, либо хотя бы смешанной системы.В 1997 г. по этой проблеме были проведены переговоры («Национальный социальный диалог») между правительством, профсоюзами и бизнесом, однако, по греческой традиции, с первого раза прийти к консенсусу стороны не смогли. В итоге в июне 2002 парламент (в котором большинство все еще сохраняют социалисты) принимает новый закон, касающийся пенсий. Пенсионная система становится смешанной и основывается на традиционном принципе начисления пенсий, так и на принципе ведения личных пенсионных счетов. Эти преобразования были высоко оценены ОЭСР и Еврокомиссией как выжный шаг на пути модернизации и поддержанию финансовой стабильности. Более того, первое время новая система (впрочем, принципиально новой она не стала, скорее, это была старая, несколько модернизированная система) показывала свою эффективность. Однако в дальнейшем она не смогла гарантировать сохранность накоплений граждан в условиях экономической нестабильности, как это планировали архитекторы реформы. Пенсии в Греции едва ли не превосходили среднеевропейские (и стабильно повышались), а производительность труда была значительно ниже, соответственно, ниже были и пенсионные взносы. По этой причине дефицит пенсионной системы к 1995 г. достиг 13% объема всей экономики страны. Закон предоставлял грекам право досрочного выхода на пенсию без значительной потери в доходах, и таким образом лишал население мотивации к работе. Серьезную проблему представляла и ухудшающаяся демографическая ситуация: молодежи становилось все меньше. Но желания решать все эти проблемы у власти не было, потому что в условиях конкуренции между двумя крупнейшими партиями та из них, которая попыталась бы хоть сколько-нибудь снизить выплаты и повысить эффективность труда, неминуемо проиграла бы выборы. К тому же идеология ПАСОК, которая и осуществила основную часть реформ, как раз предполагала повышение социальных обязательств государства, не давая убедительного ответа на вопрос, как государство должно обеспечивать свои обязательства в долгосрочной перспективе.Интересно отметить, что если средняя доля расходов на выплату пенсий составляла чуть более 40% от всех социальных выплат, то в Греции эта доля доходила до 66%. Такое распределение можно объяснить, во-первых, политическими причинами – расстановкой приоритетов, попытками обеспечить себе голоса определенной части электората, а во-вторых, - объективным фактором – слишком быстрым старением населения, даже по сравнению с другими странами ЕС.В систему социального обеспечения в Греции входили 175 страховых компаний, которые подчинялись шести министерствам. Так, 96 компаний относились к ведению Министерства Занятости и Социальной Защиты. Министерство Здравоохранения и Социальной Солидарности отвечало за деятельность всех медицинских центров, больниц, социальных центров для детей и для пожилых людей, а также за равное распределение медицинских учреждений по всей стране.Основная часть всех этих финансовых средств распределяется через Министерство Занятости и Социальной Защиты (до 80%) и направляется на выплату пенсий (как мы упоянули выше, пенсии составляют 2/3 всех социальных расходов). На пособия по болезни расходуется 23% всех средств. В связи с этим специалисты говорят о том, что такая неравномерность распределения средств лишает другие социальные программы возможности развития. С другой стороны, отмечается, что рост числа социальных учреждений не сопровождался достаточным ростом финансирования, и, таким образом, качество социальных услуг даже несколько снизилось. С наступлением нового тысячелетия определение основных направлений социальной политики в Греции, равно как и их реализация, начинается уже на другом уровне – в рамках Евросоюза. Ещё в 2001 г. на саммите в Ницце решение социальных вопросов было признано важнейшим направлением общей политики ЕС, и в 2004 г. правительство Греции подписало с Еврокомиссией Национальную Программу Реформ в Греции, которая, помимо прочего, определила ключевые задачи в области образования, инноваций, повышения занятости, а также обучения и переобучения. С этого времени социальные программы в Греции начинают проводиться не только по собственной инициативе и за счет собственных средств, но и по решению Евросоюза и за счет его фондов. Несмотря на тот вклад, который внесла такая политика ЕС в развитие Греции, во многом именно она создала иллюзию благосостояния, которая была тем более опасна, что не стимулировала греков к работе, а за счет имеющихся собственных ресурсов была для страны недостижима.§ 4. Социальное государство в период кризиса.В кризисный 2008 год страна вступила с неплохим потенциалом, если не считать, конечно, традиционно большого государственного долга. Так, темпы экономического роста (равно как и многие другие экономические показатели) даже превосходили среднеевропейские (о чем мы уже говорили), и даже в начале 2009 г. еврокомиссар Хоакин Альмуния назвал Грецию едва ли не сильнейшей в Евросоюзе.Но это были лишь очень кратковременные успехи – Греческая экономика с её неэффективным государственным сектором и высокой коррумпированностью не могла долго сопротивляться последствиям общемирового спада. А таковые стали явными уже в середине 2009 года, когда ВВП начал снижаться, а безработица превысила 10 %. Бюджетный дефицит (если принимать в расчет соотношение экономик) превысил среднеевропейский в 4 раза.Правительство ПАСОК, пришедшее к власти благодаря досрочным парламентским выборам 2009 г. пытается разработать эффективный план действий на фоне прогрессирующей экономической рецессии и резкого роста госдолга.