Правовое регулирование государственной экологической экспертизы

Правовое регулирование государственной экологической экспертизы Республики Белорусь ...

Оглавление:
Введение…………………………………………………………………………3
Глава 1.Теоретико-правовые основы государственной экологической экспертизы
1.1.Правовое понятие государственной экологической экспертизы……………………………………………………………………….
1.2.Развитие законодательства о государственной экологической экспертизе………………………………………………………………………..
1.3.Место государственной экологической экспертизы в организационно-правовом механизме охраны окружающей среды……………………………
Глава 2.Характеристика правоотношений в области государственной экологической экспертизы
2.1.Объекты государственной экологической экспертизы……………………
2.2.Субъекты государственной экологической экспертизы………………….
Глава 3.Правовое регулирование порядка проведения государственной экологической экспертизы………………………………………………………
Заключение……………………………………………………………………….
Список используемой литературы……………………………………………..65

Введение

Проблема охраны окружающей среды является наиболее острой глобальной проблемой начала XXI века. Как глобальная проблема, она актуальна для всего мира в целом и для каждого государства в отдельности. Научно-техническая революция и бурный рост промышленного производства посредством прямого и косвенного воздействия способствовали не только росту благосостояния человека, но и отрицательно сказались на состоянии окружающей среды. Ускорение процесса индустриализации повлекло за собой появление и развитие новых методов хозяйства, что с неизбежностью привело к необратимым изменениям окружающей среды [6, с.409]. Государство в свою очередь пытается предотвратить негативное воздействие на окружающую среду путем использования всевозможных методов, способов и механизмов. Именно одним из так их превентивных механизмов, предотвращающих вредное воздействие на окружающую нас среду, и является государственная экологическая экспертиза. Одновременно данный вид экспертной деятельности является одним из инструментов реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду [16, ст.46].
Вследствие названных проблем современности тема, посвященная государственной экологической экспертизе, является актуальной, так как экологическая экспертиза в большинстве своем позволяет предупредить проблему. Мерами государственного принуждения имеется возможность не допускать появление объектов, которые негативно влияют на состояние окружающей среды.
Об актуальности избранной темы работы также свидетельствуют и статистические данные, которые позволяют сделать вывод об эффективности функционирования данного механизма. Так, в 2011 году отделом государственной экологической экспертизы проектов Минского областного комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды было рассмотрено 198 проектов. По большинству из них выданы положительные заключения, 21 проект согласован с обязательным выполнением условий реализации проектных решений, 5 проектов не согласованы. По 70 проектам отделу государственной экологической экспертизы так не удалось установить соответствие проектных решений действующему законодательству в области охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов из-за низкого качества представленной к рассмотрению проектной документации [9]. По итогам 2011 года этим же отделом государственной экологической экспертизы проектов были определены самые недобросовестные проектные организации в части вопросов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, в том числе проектно-изыскательсткий производственный кооператив «Минсельстройпроект» и коммунальное унитарное предприятие «ППАПБ Минского райиспоклома». В отличие от отмеченных предприятий, серьезно подошли к решению минимизации экологической нагрузки унитарное предприятие «Белниипградостроительства» и унитарное предприятие «Минскградо»[9].
Об актуальности работы также свидетельствуют нормативные правовые акты программного характера. В 2005 году Постановлением Совета Министров Республики Беларусь была утверждена Концепция проекта Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно быть переработано [33]. В Концепции, нормы об общественной и государственной экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в сфере охраны окружающей среды. Поэтому исследования в данной сфере важны не только для уяснения сути данного механизма, но и для определения места норм об экологической экспертизе в структуре Экологического кодекса.
Целью настоящей работы является определение правового содержания государственной экологической экспертизы, а также выявление некоторых проблем правового регулирования соответствующих отношений.
Для достижения указанной цели ставились следующие задачи:
 рассмотреть правовое понятие как экологической экспертизы в целом, так и государственной экологической экспертизы в частности;
 провести периодизацию развития законодательства о государственной экологической экспертизе;
 определить ее место в организационном механизме охраны окружающей среды;
 дать характеристику правоотношений в области государственной экологической экспертизы;
 рассмотреть порядок проведения государственной экологической экспертизы.
Объектом исследования являются эколого-экспертные правоотношения. Предмет составляют нормативные правовые акты, а также научная и учебная литература. Так, в процессе работы анализировались труды следующих авторов: Сапрановой О.Н., Храмовой Ю.Р., Голованова С.В., Мороза О.В. и других исследователей [57;60;61;6;25].
При написании данной работы использовались сравнительно-правовой, системный, исторический, структурно-функциональный, формально-логический и другие общенаучные и частнонаучные методы.
Работа структурирована на 3 главы, 5 разделов, введение и заключение. Полный объем составляет 73 страницы, включая список использованных источников.

Также, помимо вышеперечисленных видов, составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды является аналитический (лабораторный) контроль. Такой контроль проводится в целях оценки количественных и качественных характеристик выбросов в атмосферный воздух и сбросов в поверхностные и подземные воды загрязняющих веществ, а также определения загрязнения земель (включая почвы) и состава отходов [31,ст.96].
Таким образом, задачами экологического контроля является выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды, а экологическая экспертиза носит предупредительный характер. В литературе есть мнение, что экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля[22,с.40].Действительно, предотвратить загрязнения природной среды гораздо проще, чем устранять негативные последствия экологически необоснованных решений. Но при проведении экспертизы фактической хозяйственной и иной деятельности не осуществляется, и поэтому вряд ли можно говорить о контроле на этой стадии. Общим у этих двух механизмов является конечная цель – не навредить, в результате этой самой деятельности, окружающей среде либо минимизировать неблагоприятные последствия.
Экологический аудит является неоднозначным понятием. Сам термин аудирование означает ревизию, проверку[22,с.6]. Экологический аудит возник не стихийно, а на основе общего аудита, посредством своей эволюции, динамично развиваясь, не только как инструмент контроля, но и как показатель эффективного управления качеством окружающей среды. В научной литературе встречаются различные варианты определений. Например, аудит – это проверка предприятий, фирм, организаций с точки зрения их воздействия на окружающую среду[20,c.99]. Также данное понятие рассматривается как средство для получения наиболее полной и достоверной информации о степени негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и проведении независимой комплексной оценки этой информации с целью обоснования мер, принимаемых для охраны природы и обеспечения экологической безопасности, а также повышения их эффективности [4,с.298]. Либо под таковой понимается независимая, комплексная документированная оценка того, насколько деятельность соответствует требованиям [20,с.103]. Законодательство республики Беларусь содержит легальное определение данного понятия. Экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную проверку соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований, в том числе нормативов и технических нормативных правовых актов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по снижению (предотвращению) вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду [31,ст.97]. По результатам экологического аудита производится подготовка рекомендаций по снижению либо предотвращению вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Такой механизм является сравнительно новым направлением природоохранной деятельности в Республике Беларусь. По своему назначению экологический аудит является сугубо рыночным инструментом. Он составляет один из сегментов рынка экологических услуг как вид предпринимательской деятельности, осуществляемой на независимой, профессиональной основе. Согласно положениям Закона «Об охране окружающей среды» экологический аудит проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями [31,ст.97]. А государственная экологическая экспертиза проводится специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Лица, оказывающие экоаудиторские услуги, могут так же оказывать услуги в выработке решений по повышению экологической безопасности производства на проверяемых объектах. Экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. Ранее, экологический аудит являлся лицензируемым видом деятельности. Нормы об этом содержались в Декрете о лицензировании отдельных видов деятельности и в Положении о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, которое было принято во исполнение Декрета [39;50]. Эти документы утратили силу в связи с утверждением Указом Президента Республики Беларусь Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, в котором присутствует глава, предусматривающая виды деятельности, связанные с воздействием на окружающую среду, подлежащие лицензированию. Однако экологический аудит в этот перечень не входит [40].Примечательно, что документ, устанавливающий порядок проведения данного вида деятельности до настоящего времени не приведен в соответствие с действующим законодательством [41].
Аудит может проводиться как в форме полного экологического аудита (комплексной проверки воздействий на окружающую среду), так и специализированного экологического аудита (проверки воздействий на отдельные компоненты природной среды). Проводится аудит за счет собственных средств проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, в отличие от государственной экологической экспертизы, расходы, связанные с проведением которой, финансируются за счет средств республиканского бюджета. Он, как и экологическая экспертиза, может носить добровольный или обязательный характер. Обязательный экологический аудит, проводится в случаях, прямо установленных нормативными правовыми актами, к таким случаям относятся:
приватизация предприятий как имущественных комплексов государственных унитарных предприятий;
ликвидация юридического лица или прекращение деятельности индивидуального предпринимателя, в том числе вследствие признания их экономически несостоятельными (банкротами) [31,ст.38,97]
Однако этот перечень не является исчерпывающим. экологический аудит может проводиться и в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Беларусь. Таким образом, экологический аудит отличается от государственной экологической экспертизы по субъектному составу, по объектам, а также целями проведения.
Являясь самостоятельными механизмами природоохранные мероприятия, такие как экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит и ОВОС имеют общую смысловую часть – на всех этапах хозяйственной и иной деятельности проводится проверка на соответствия требованиям в области охраны окружающей среды. Связь ОВОС и экологической экспертизы прослеживается в том, что они имеют превентивный характер и направлены на предупреждение негативного влияния на окружающую среду. Также, экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. А экологический контроль позволяет выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды.
Глава 2.Характеристика правоотношений в области государственной экологической экспертизы
2.1. Объекты государственной экологической экспертизы
В научной литературе и в законодательстве отсутствует определение объекта экологической экспертизы. Однако, под объектом экологической экспертизы следует понимать проектные решения намечаемой хозяйственной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, определяемое на основе установленных в законодательстве экологических требований [27,с.82].
Объекты перечислены в Законе «О государственной экологической экспертизе», таковыми является следующая проектная документация:
градостроительные проекты общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурные проекты застройки территорий;
обоснования инвестирования в строительство, архитектурные и строительные проекты для объектов, которые указаны в части первой статьи 13 данного закона (за исключением текущих и капитальных ремонтов таких объектов);
проекты территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов [35, ст.5,13].
Кроме объектов, которые указаны выше, объектами государственной экологической экспертизы является также иная документация по планируемой хозяйственной и иной деятельности, к ней отнесены:
проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду;
проекты ведения охотничьего хозяйства, рыбоводно-биологические обоснования, биологические обоснования зарыбления рыболовных угодий, биологические обоснования на заготовку и (или) закупку диких животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства, а также изменения и дополнения к указанным проектам и обоснованиям;
лесоустроительные проекты, а также изменения и дополнения к этим проектам;
проекты технических нормативных правовых актов, в которых устанавливаются требования в области охраны окружающей среды и (или) рационального использования природных ресурсов к продукции, процессам ее разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказанию услуг [35, ст.5].
Также, по сравнению с Законом «О государственной экологической экспертизе» утратившем силу, в действующем содержится более конкретный перечень объектов. В перечень объектов были включены: проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, проекты ведения охотничьего хозяйства, лесоустроительные проекты, проекты технических нормативных правовых актов[35,ст.5;36, ст. 6].
Для сравнения, к объектам общественной экологической экспертизы относится следующая проектная документация:
градостроительные проекты общего планирования,
специального планирования, детального планирования,
архитектурные проекты застройки территорий и обоснования инвестирования в строительство,
архитектурные и строительные проекты, для которых требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду (за исключением текущего и капитального ремонта таких объектов)[52,п.4].
Далее, хотелось бы более подробно остановиться на проблемных аспектах, связанных с объектами государственной экологической экспертизы. Важным моментом является то обстоятельство , что в статье 5 содержится ссылка на статью 13, в которой конкретизируются объекты , в отношении которых проводится государственная экологическая экспертиза, Этот перечень достаточно широк. В качестве примера к объектам относятся проектная документация: республиканских автомобильных дорог, железнодорожных линий, аэродромов и аэропортов; объектов нефтепереработки, атомных, тепловых электростанций, объектов производства аккумуляторов, подземных хранилищ газа – т.е. наиболее потенциально опасные объекты [35, ст. 5,13]. В перечень включены объекты и виды деятельности из Добавления 1 и 3 к Конвенции Эспо и Указа Президента Республики Беларусь № 349 от 24 июня 2008 г. «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности»[15;38]. Нововведением в статью 13 является ссылка на оценку воздействия в трансграничном контексте, чем реализуется требование Конвенции Эспо в нашем законодательстве. Такая оценка также финансируется заказчиком и проводится по договору с ним проектными организациями. Часть вторая этой статьи определяет, что по всей проектной документации на реконструкцию объектов, указанных в первой части этой статьи, оценка воздействия на окружающую среду не проводится, если в результате реконструкции не увеличивается объем выбросов и сбросов, а также объемы и виды отходов [35, ст.13]. Это связано с тем, что реконструкция подразумевает улучшение и применение новых технологий, которые являются более безопасными по отношению к существующим устаревшим технологиям.
В тоже время, в отношении объектов, которые перечислены в статье 13 проводится и оценка воздействия на окружающую среду, таким образом получается ,что круг объектов, по которым проводится ОВОС уже, чем круг объектов по которым проводится государственная экологическая экспертиза [35,ст.5,13].
Все объекты можно разделить на 2 группы: по объектам, представляющим большую опасность экспертиза проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, а по менее опасным – областными комитетами.
Также, по сравнению с законодательством действовавшим до 2009 года, произошло сужение круга объектов государственной экологической экспертизы. Сейчас государственная экологическая экспертиза не проводится в отношении более простых объектов (проектная документация на строительство, реконструкцию жилых домов, школ, магазинов), она проводилась Районными (городскими) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Перечень объектов по проектной документации на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение, модернизацию, изменение профиля производства, ликвидацию (архитектурному, строительному проекту и другому) которых проводилась государственная экологическая экспертиза Районными (городскими) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды содержался в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12,п.8]. Из числа объектов была исключена проектная документация:
- объектов жилищной и социальной сферы (жилые дома, дошкольные детские учреждения, школы, магазины, кафе и тому подобное), размещаемых в городах и других населенных пунктах и подключаемых к существующим сетям водоснабжения и канализации;
- внутрихозяйственных автомобильных дорог;
- местных линий связи, электроснабжения, газоснабжения (без газораспределительных станций), теплоснабжения;
- различного рода складов, хранилищ (кроме предназначенных для хранения нефтепродуктов) минеральных удобрений и химических средств защиты растений, а также зерносушилок и других сооружений, не имеющих сброса сточных вод;
- на проведение культуртехнических работ без элементов осушения, лесомелиоративных работ (облесение песков, оврагов, создание придорожных и полезащитных полос);
- молочнотоварных ферм до 200 голов крупного рогатого скота.
Также, ранее в Законе «О государственной экологической экспертизе» в статье 6 в общей форме были перечислены объекты, а конкретизировались в утратившей силу Инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь. Указание же на отдельные объекты государственной экологической экспертизы содержалось в законодательстве, которым специально не регулировались вопросы экологической экспертизы. В настоящий момент, более конкретное закрепление объектов государственной экологической экспертизы было поднято на уровень законодательного акта, а в Положении «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» не содержится конкретного полного перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе [36, ст.6;12;35;51].
В Положении как и в Законе «О государственной экологической экспертизе» в статье 5 произведено разделение документации на проектную и иную. Так, например к проектной документации относятся: градостроительные проекты, проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, а к иной - проекты ведения охотничьего хозяйства, проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду, и. др [51, п.4; 35, ст.5].
Согласно нормам Закона «О нормативных правовых актах» проект нормативного правового акта может быть подвергнут различного рода экспертизам, в том числе и экологической, однако в специальном законодательстве об этом не упоминалось [43, ст.49]. В законе «О государственной экологической экспертизе» содержится положение о том, что государственной экологической экспертизе подлежат проекты технических нормативных правовых актов. Данный момент можно признать разумным и учесть опыт правового закрепления проекта нормативного правового акта в Российской Федерации, и оставить такую формулировку. Так как изначально круг объектов был очень широк, экспертизе подвергались любые проекты нормативных правовых актов, которые могли оказать вредное воздействие на окружающую среду, вплоть до международных соглашений, а сейчас в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертизе подлежат проекты нормативно-технических документов, проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, причем не понятно нормативный характер имеют эти проекты или нет. Да и хотелось бы отметить, что Российская Федерация с 1995 года пошла по пути сужения круга объектов, до 1995 года перечень был очень широк, а сейчас он закрытый [34].
Также вызывает интерес оговорка по отношению к некоторым объектам: о том, что государственной экологической экспертизе подлежат изменения и дополнения к некоторым объектам, например:
-к лесоустроительным проектам
-к проектам ведения охотничьего хозяйства
-рыбоводно-биологическим обоснования и др.,
Причем эти оговорки были внедрены в закон в результате внесения дополнений в 2011 году. По содержанию данные изменения обоснованы, однако с точки зрения законодательной техники, было бы логично, по аналогии с законодательством Российской Федерации, после перечисления объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе дополнить статью 5 пунктом, что государственной экологической экспертизе подлежит:
объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:
- внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.
- доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
- реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы [34];
Под объектом государственной экологической экспертизы следует понимать проектные решения намечаемой хозяйственной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, определяемое на основе установленных в законодательстве экологических требований. В действующем законодательстве перечень объектов государственной экологической экспертизы поднят на уровень законодательного акта, а ранее указание на некоторые объекты содержалось в нормативных правовых актах, которые специально не регулировали вопросы связанные с экологической экспертизой. Также, в настоящее время, указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы закреплено в Кодексе о недрах, в Лесном кодексе .
По сравнению с законодательством, действовавшим до 2009 года, произошло сужение круга объектов государственной экологической экспертизы. Сейчас данный вид экспертизы не проводится в отношении наиболее простых объектов. Также, перечень объектов стал закрытым. Круг объектов, по которым проводится оценка воздействия на окружающую среду уже, чем круг объектов, по которым проводится государственная экологическая экспертиза. В законодательстве все объекты разделены на 2 группы: по объектам, представляющим большую опасность экспертиза проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, а по менее опасным – областными комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды. Ранее выделялась еще и 3-яя группа – более простых объектов. Особое внимание следует уделить такому объекту как проект нормативного правового акта. Возможность проведения экологической экспертизы таковых предусмотрена Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако организационно-правовой механизм реализации указанной нормы отсутствует.
2.2. Субъекты государственной экологической экспертизы