Право политического убежища

Хорошая обоснованная работа. ...

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ РАЗВИТИЯ
И СОСТОЯНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА 6
1.1. Из истории права политического убежища 6
1.2. Становление современного международно-правового регулирования политического убежища 12
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 24
2.1. Основания и порядок предоставления политического убежища в России 24
2.2. Отказ в выдаче лиц, преследуемых за политические убеждения 32
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОЛИТИЧЕСКОМ УБЕЖИЩЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 37
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 45
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 48

Актуальность темы исследования. Современное государство и право функционируют не только в условиях глобализации, но и под воздействием противоположных процессов, порожденных антиглобализмом. В связи с этим возникает целый ряд важных вопросов, например о степени преломления в национальном законодательстве обычных международно-правовых норм. Право политического убежища является правовым институтом, в котором национальные государства взаимосвязаны и взаимодействуют с международными, транснациональными институтами.
Интеграция стран не могла не повлиять на переосмысление подходов к такой важной сфере, как сотрудничество государств в борьбе с преступностью и, в то же время, обеспечение общепризнанных прав и свобод человека. Примечательно то, что в соответствии с международно-правовыми нормами, о беспечение прав и свобод человека должно оказывать большое влияние на принятие решения о политическом убежище на всех его стадиях, включая коллизионные ситуации
В настоящее время многократно увеличиваются масштабы, расширяется география вынужденной миграции в мире. Это является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн и этнополитических конфликтов. В настоящее время число вынужденных мигрантов составляет около 20 млн. человек. Из них определенная часть, весьма большая количественно, просит политического убежища . Вместе с тем, хотя проблема убежища носит гуманитарный характер, она выдвигает вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающего государства.
Объект исследования: развитие и современное состояние института права политического убежища.
Предмет исследования: международно-правовые документы и внутреннее законодательство РФ о политическом убежище.
Цель работы: проанализировать правовые аспекты права политического убежища.
Для достижения данной цели в работе решаются задачи:
1) изучить историю развития права политического убежища;
2) проследить становление современного международно-правового регулирования политического убежища (со второй половины ХХ в.);
3) проанализировать основания и порядок предоставления политического убежища в РФ;
4) исследовать основания в выдаче лиц, преследуемых за политические убеждения;
5) рассмотреть проблемы и сделать предложения по совершенствованию законодательства о политическом убежище в РФ.
Методы исследования: теоретические (анализ юридической литературы), формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический.
Нормативной базой исследования стали:
– Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1977 г., Типовой договор о выдаче 1990 г., Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., Шенгенские соглашения 1985, 1999, 2010 гг. и другие международно-правовые акты;
– Конституция РФ 1993 г., УК РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»; Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «О порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации», Административный регламент ФМС по предоставлению политического убежища от 5 декабря 2007 г. № 451 и др.
Практическая значимость заключается в возможности применения материалов и выводов исследования в освещении учебных тем, касающихся политического убежища, беженцев и миграционной политики РФ.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

1) лицам, совершившим международное преступление;
2) уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена многосторонними международно-правовыми документами;
3) уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами государств о выдаче;
4) лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН.
При неправомерном предоставлении убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежища обязано выдать его1.
Тенденция «деполитизации» преступлений находит отражение в Европейской конвенции о борьбе с терроризмом (1977)2, Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999)3 и др. Ни одно из преступлений, перечисленных в этих документах, не рассматривается как политическое или совершенное по политическим мотивам.
Преступники не подпадают под право политического убежища и подлежат экстрадиции. По мнению Л.В. Иногамовой-Хегай, «… многими международными конвенциями специально оговаривается, что преступления, даже имеющие политический характер, относятся к экстрадиционным»4.
Для признания деяния политическим, предоставления политического убежища, отказа в выдаче необходимо провести комплексный многофакторный учет всех объективных и субъективных обстоятельств совершенного деяния, установить его направленности против соответствующих государственных интересов, публичного порядка, точно определить объекты, которым был нанесен ущерб, а также взаимосвязи между объективными и субъективными элементами преступления. Как подчеркивает Г. Гудвин-Гилл, политический элемент должен, по существу, перевешивать общеуголовный, чего не может быть, если совершенные деяния явно непропорциональны цели или носят жестокий и варварский характер1.
Согласно современной международной практике, выдача (экстрадиция) ограничивается общеуголовными преступлениями. Цель такого ограничения – обеспечение фундаментальных прав индивида, недопущение вмешательства запрашиваемого государства во внутриполитические конфликты запрашивающего государства и, наконец, обеспечение неотвратимости ответственности и наказания.
Интеграционные процессы в Европейском союзе диктуют свои закономерности в развитии института политического убежища. Б.Н. Топорнин подчеркивает, что в процессе интеграции правовая система стран Европейского союза подверглась реформированию. Нововведением стали положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел, в том числе о согласовании политики предоставления убежища, иммиграционной политики, организованных форм взаимодействия в борьбе с преступностью2.
Итогом решения вопросов о свободе передвижения людей стали Шенгенское соглашение (действовало с 1985 по 1999 г.) и Шенгенское законодательство (новый Шенгенский кодекс был принят 5 апреля 2010 г.)3. По отношению к теме нашей работы интерес вызывает положение о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством.
В настоящее время в странах Евросоюза осуществляется комплекс законопроектных работ, направленных на совершенствование антитеррористического законодательства и предусматривающих ряд мер в области иммиграции, предоставления убежища и т. д.
В Декларации, утвержденной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г. № 51/210 и дополняющей Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г., указывается следующее. Государствам, действующим согласно положениям национального и международного права, включая международные стандарты в области прав человека, следует, прежде чем предоставлять статус беженца, принять надлежащие меры для установления возможного участия лица в совершении террористических актов. Также необходимо выяснить, не находилось ли лицо под следствием, не предъявлено ли ему обвинение, не осуждено ли оно за преступления, связанные с терроризмом, а после предоставления убежища – создать условия, исключающие возможность использовать этот статус в целях подготовки или организации террористических актов, направленных против других государств или их граждан1.
Совет Безопасности ООН в Резолюции от 8 октября 2004 г. № 1566 «Угрозы международному миру и безопасности, создаваемые террористическими актами» призывает государства всемерно сотрудничать в борьбе с терроризмом и отказывать в предоставлении убежища лицам, оказывающим поддержку или содействие, участвующим в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов2.
Подчеркнем, что, в соответствии с международным правом, институт предоставления убежища – это право государства, а не физического лица. «Право предоставления убежища остается правом государства, его суверенной прерогативой, а не субъективным индивидуальным правом», – указывает Е.В. Быкова1.
Более того, не существует обязанности государства предоставлять убежище определенному кругу лиц. Однако государство, предоставляя убежище лицу, обязано обеспечить его безопасность, права и свободы. Важно и то, что во внутригосударственных документах нет положения, согласно которому граждане имели бы право просить убежища у того или иного государства. Такая просьба являлась бы попыткой выйти из-под юрисдикции своего государства противоправным способом.
При осуществлении экстрадиционного процесса запрашивающее государство стремится использовать право на применение своей юрисдикции к лицу, совершившему преступление.
В большинстве национальных законодательных актов о выдаче содержится положение о том, что если по поводу обращения лица за политическим убежищем окончательно вынесено отрицательное решение и нет других оснований для отказа, то оно выдается иностранному государству.
На время рассмотрения запроса о выдаче лицо не должно подвергаться угрозе жестокого обращения либо иного преследования за свои политические убеждения.
Национальное законодательство и сложившаяся правоприменительная практика представления политического убежища государствами разнообразны. Это зависит от их международно-правовой позиции, отношений с другими государствами.
Государства всегда проявляли и будут проявлять осторожность и бдительность в вопросах, связанных с допуском на свою территорию иностранных граждан и лиц без гражданства2.
В настоящее время в странах Евросоюза временное или длительное пребывании допускается только при наличии убедительных доказательств о политических преследованиях беженцев1.
Предоставление убежища вытекает из государственного суверенитета и носит преимущественно политический характер. Поэтому многие специалисты (Н. Сафаров и др.) в рассматриваемой сфере считают, что ограничение выдачи за политическое преступление – это вопрос государственной практики, а не общий принцип международного права2.
Таким образом, включение положения о праве каждого человека на политическое убежище в основополагающие международные документы устанавливает прямую связь между защитой прав человека и защитой беженцев. Из системы защиты однозначно исключаются лица, совершившие тяжкие преступления неполитического характера. Подавляющее большинство международных конвенций предусматривает отказ от выдачи за политические преступления. Предоставление политического убежища является правом государства. Основным международно-правовым последствиям предоставления политического убежища является обязанность государства не выдавать лицо, получившее такое убежище.
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Основания и порядок предоставления политического убежища в России
Участие России в мировом миграционном процессе и ее подключение к международной системе защиты беженцев, лиц, ищущих убежище, стимулировали формирование собственного иммиграционного законодательства и практики его применения.
Конституционно-правовые основы миграции в Российской Федерации выражены как право на свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ) и право искать и получать политическое убежище на ее территории, в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 63 Конституции).
В ст. 63 Конституции РФ устанавливается:
«1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации»1.
А.Ю. Ястребова замечает, что российская правовая концепция убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдении международно-правовых норм в области прав человека1.
По своему правовому положению лица, ходатайствующие о предоставлении политического убежища, близки к ходатайствующим о признании беженцам2. При этом определение понятия «беженец» в российском законодательстве намного шире, чем понятие «лицо, преследуемое за политические убеждения». Ю.А. Дмитриев указывает, что, помимо политической деятельности человека, «…основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища»3.
Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам дополняет перечень причин выезда лица из своей страны ситуацией, связанной с вооруженными и межнациональными конфликтами4.
Реализация права на политическое убежище в РФ регулируется Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «О порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» (в ред. от 12 июля 2012 г.)5 (далее – Положение).
Данное Положение определяет порядок предоставления РФ политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В документе подчеркивается, что политическое убежище предоставляется РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Положением (п. 1).
РФ предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.
При этом преследование должно быть направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища (п. 2).
Предоставление РФ политического убежища производится указом Президента РФ (п. 3). Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется (п. 4).
Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ (п. 4).
В п. 5 Положения предусмотрены случаи, когда политическое убежище не предоставляется. Это происходит, если лицо:
1) преследуется за действия (бездействие), признаваемые в РФ преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;
2) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;
3) прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
4) прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
5) прибыло из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах»1;
6) представило заведомо ложные сведения;
7) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;
8) не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Необходимо подчеркнуть: презюмируется, что не может существовать у одного и того же лица одновременно статус беженца и статус лица, получившего политическое убежище.
Если же речь идет о лицах, прибывающих на безвизовой основе, то к ним относятся, прежде всего, граждане стран СНГ, образующих единое экономическое пространство или имеющих соответствующие двусторонние договоры с РФ. Поэтому теоретически только граждане стран дальнего зарубежья и Грузии, Туркмении и прибалтийских государств, въезжающие в визовом порядке, обладают правом на политическое убежище на территории РФ2.
В п. 6 Положения предусмотрены и случаи, когда лицо, уже получившее в РФ политическое убежище, утрачивает на него право. Это случаи:
1) возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;
2) выезда на жительство в третью страну;
3) добровольного отказа от политического убежища на территории РФ;
4) приобретения гражданства РФ или гражданства другой страны.
Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению Федеральной миграционной службы (ФМС) на основании заключений Министерства иностранных дел РФ (МИД) и Федеральной службы безопасности РФ (ФСБ). Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище (п. 6).
Лицо может быть лишено предоставленного ему РФ политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Лишение политического убежища производится указом Президента РФ (п. 7).
Лицо, желающее получить политическое убежище на территории РФ, обязано в течение 7 дней по прибытии на территорию РФ или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо в страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган ФМС по месту своего пребывания с письменным ходатайством. Указанное ходатайство не может быть подано в форме электронного документа. При наличии достаточных оснований для рассмотрения ходатайство направляется в ФМС.
Не принимаются к рассмотрению ходатайства о предоставлении политического убежища на территории РФ при наличии оснований, указанных в п. 5 Положения.
МИД ежегодно составляет список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС.
На период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая, наряду с документом, удостоверяющим его личность, является подтверждением законного пребывания данного лица на территории РФ. Справка не может быть выдана в форме электронного документа. После принятия решения по ходатайству справка изымается органом, ее выдавшим (п. 8).
В ходатайстве на имя Президента РФ о предоставлении политического убежища на территории РФ должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах, указанных в п. 2 настоящего Положения, а также необходимые автобиографические сведения (п. 9).
ФМС рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения МИД, МВД и ФСБ, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища РФ (п. 10).
Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту РФ для принятия им решения (п. 11).
Срок рассмотрения ходатайств в ФМС, МВД, МИД, ФСБ не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов (п. 12).
Указ Президента РФ о предоставлении РФ политического убежища лицу вступает в силу со дня его подписания (п. 13).
ФМС в 7-дневный срок со дня издания указа Президента РФ уведомляет лицо, ходатайствующее о предоставлении РФ политического убежища, через свои территориальные органы о принятом решении. В случае отклонения ходатайства лицу сообщается, что его дальнейшее пребывание регулируется законодательством РФ, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (п. 14).
Лицу, которому предоставлено РФ политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Свидетельство не может быть выдано в форме электронного документа (п. 15). Территориальные органы ФМС на основании свидетельства о предоставлении РФ политического убежища оформляют лицам, указанным в п. 15 настоящего Положения, вид на жительство (п. 16).
Формы справки о законном пребывании лица на территории РФ в связи с рассмотрением его ходатайства, а также свидетельства и ходатайства о предоставлении лицу политического убежища РФ устанавливаются ФМС по согласованию с ФСБ (п. 17 Положения).
Положение, утвержденное Указом Президента от 21 июля 1997 г. № 746 действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. № 4511.
Административный регламент ФМС от 5 декабря 2007 г. № 451 разрешает конкретные вопросы по:
1) исполнению государственной функции по предоставлению политического убежища иностранным лицам и лицам без гражданства;
2) определению сроков и последовательности действий ФМС и территориальных органов ФМС по рассмотрению ходатайств;
3) исполнению указов Президента РФ о предоставлении РФ политического убежища;
4) порядку взаимодействия ФМС России и территориальных органов ФМС России с федеральными органами исполнительной власти по предоставлению политического убежища.
Судебная практика показывает, что при отсутствии оснований для предоставления заявителю убежища на территории РФ, принимается решение об отказе в предоставлении убежища. Так, Я. обратился в суд с заявлением о признании неправомерным и об отмене решения ФМС от 3 ноября 2011 г., которым решение Управления ФМС по г. Москве от 31 августа 2011 г. об отказе в предоставлении временного убежища на территории РФ признано правомерным. Я. указывал, что он опасается возвращаться на родину (Афганистан), так как это может быть опасно для его жизни, поскольку на родине талибы убили его мать в попытке получить от нее информацию о его местонахождении.
Суд справедливо указал на то, что для Я. страной исхода была третья страна – Таджикистан, где преследование Я. не грозило. В настоящее время препятствий для возвращения заявителя в страну исхода (Таджикистан) не имеется. Суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции об отказе в убежище обоснованным и законным1.
Таким образом, политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права в порядке, установленном Положением о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746.