"Правовое регулирование финансового контроля"

Работа сдана на отлично в феврале 2014 года
тема :"Правовое регулирование финансового контроля"
...

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1. Сущность, функции и принципы финансового контроля

Сегодняшний период развития России происходит в условиях становления рыночных отношений, развития предпринимательской деятельности. При этом существенные изменения произошли не только в экономической и финансовой сфере, но и социальной, политической, культурной и иных сферах. Как и любая сфера общественных отношений, финансовая сфера требует надлежащего регулирования и контроля со стороны уполномоченных органов. При этом, система государственного управления и контроля в сфере финансовой деятельности претерпела существенные изменения, как в плане методов, так и принципов управления.

В последние годы значительно возрос интерес исследователей к изучению проблемы правового регулирования и функционирования финансового контроля в РФ, что обуславливается важностью финансово-бюджетной сферы для любого государства. Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики, когда потребность в контролировании законности и обоснованности расходования бюджетных средств возрастает в несколько раз.

Классификация финансового контроля осуществляется по различным критериям и основаниям. Так, Бюджетный кодекс РФ в ст. 265 подразделяет государственный финансовый контроль на:
1) внешний;
2) внутренний;
3) предварительный;
3) последующий.
По критерию обязательности выделяют инициативный финансовый контроль, осуществляемый на основании самостоятельного решения хозяйствующего субъекта, и обязательный, проводимый на основании положений законодательства.
А.А. Ершов7 на основе анализа различных теоретических концепций приводит следующие имеющиеся в научной среде классификации по критерию субъектов и характеру контрольной деятельности, выделяя следующие виды финансового контроля:
1) А.Д. Шеремет, В.П. Суйц разграничивают финансовый контроль на государственный, ведомственный и вневедомственный;
2) Е.Ю. Грачева среди видов финансового контроля выделяет государственный, муниципальный, внутриведомственный и независимый;
3) также распространенной является классификация финансового контроля на государственный (общегосударственный/надведомственный и внутриведомственный), муниципальный, внутрифирменный (внутрихозяйственный), аудиторский8.
По сфере проведения и субъектов его осуществляющих финансовый контроль может быть:
1) государственным;
2) негосударственным.
По критерию наличия определенных связей, возникающих между субъектами и объектами контроля, выделяют внешний и внутренний финансовый контроль. Развернутая классификация финансового контроля по данному основанию представлена в Приложении 1.
Основы и порядок проведения муниципального финансового контроля помимо Бюджетного кодекса РФ регламентируются Федеральным законом от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»9.
На основании изложенного можно констатировать, что помимо проблематики в отношении сущности и содержания финансового контроля, является дискуссионным и вопрос классификации финансового контроля, который, по мнению некоторых авторов, вряд ли будет разрешен в обозримом будущем10. Финансовый контроль классифицируется по различным основаниям, однако, как представляется, наибольшую значимость представляет классификация финансового контроля на государственный, региональный, муниципальный и негосударственный, что и отражено в действующем законодательстве.
В заключение рассмотрения первой главы настоящего исследования подчеркнем, что предпосылки возникновения современной системы финансового контроля в России уходят еще ко временам правления Петра I, однако только к концу 90-х годов прошлого столетия финансовый контроль как вид финансовой деятельности государства получил свое новое развитие, отвечающего реалиям современного мира.
В научной среде отсутствует единое понимание сущности и правовой природы финансового контроля, что порождает существование различных точек зрения в понимании данного термина. Во многом такая ситуация обуславливается несовершенством отечественного законодательства, которое не содержит развернутого понятия финансового контроля.
Глава 2. Органы финансового контроля в РФ
2.1. Правовой статус и роль Счетной палаты в обеспечении финансового контроля
Сущность правового регулирования финансово-бюджетной сферы состоит не только в принятии специальных нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетно-финансовые отношения, но и в осуществлении специального финансового контроля. В силу положений действующего законодательства отдельными функциями финансового контроля наделены различные органы государственной власти (Правительство РФ, министерства и службы, Государственная Дума РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, муниципальные органы финансового контроля и т.д.).
Однако, основополагающим органом, на который возложены функции по осуществлению финансового контроля, является Счетная палата, которая в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ11 учреждается в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. На основе анализа конституционных положений можно констатировать, что Счетная палата РФ является независимым государственным органом, наделенным специальным статусом. Согласимся с мнением тех авторов, которые высказываются об особом месте Счетной палаты в существующей системы органов государственной власти в РФ.
Как справедливо отмечается в литературе, Счетная палата выполняет важные функции в сфере противодействия коррупции в финансово-бюджетной сфере, выступая специальным органом внешнего государственного финансового контроля12. Действительно, на сегодняшний день борьба с коррупцией в Российской Федерации выступает в качестве одной из приоритетных государственных задач, поскольку существующий уровень коррумпированности органов власти всех уровней таков, что это угрожает национальной безопасности страны, препятствует экономическому росту. Широкое распространение получили преступления в сфере экономики, произошло слияние уголовной и экономической преступности. Преступность, что все более очевидно, выходит за рамки традиционного преступного бизнеса, стремясь проникнуть во многие жизненно важные сферы общества и государства, установить контроль над финансово-промышленными группами, отдельными предприятиями. При этом широкое распространение получили взяточничество и другие проявления коррупции, активное противодействие расследованию преступлений как со стороны организованных преступных формирований, так и коррумпированных чиновников. Как верно подмечает В.М. Баранов, «негативное социальное явление, как коррупция, угрожающее всем сторонам общественной жизни, ставит под угрозу реальное соблюдение принципов правового демократического государства»13.
А.В. Скоков обоснованно утверждает, что в основе деятельности Счетной палаты в основном положен принцип инициативности, что выявление возможных правонарушений в бюджетно-финансовой сфере по собственной инициативе посредством проведения специальных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий14. Согласно отчету Счетной палаты, в 2012 году всего было выявлено финансовых нарушений при использовании бюджетных средств и управлении госсобственностью на сумму 781,4 млрд рублей, гласит отчет. Из них нарушения на сумму 130,7 млрд были допущены в сфере госзаказа15.
Счетная палата РФ обладает существенными полномочиями в сфере финансового контроля над всеми без исключениями органами государственной власти в РФ по использованию и расходованию бюджетных средств, а также над муниципальными органами, получающими денежные средства из федерального бюджета. Как закреплено в ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»16 Счетная палата РФ осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Счетная палата также определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Согласно положениям ст. 4 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в основе деятельности Счетной палаты, на которую возложены функции осуществления внешнего государственного аудита (контроль), положены принципы законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
Счетная палата формируется Парламентом РФ. Кроме того, Счетная палата должна отчитываться перед Федеральным Собранием РФ об итогах своей деятельности и проделанной работе, что позволяет некоторым автором причислять данный орган финансового контроля к специализированному государственному органу парламентского контроля.
По факту выявления нарушений бюджетно-финансового законодательства подконтрольному лицу Счетной палатой РФ выдается предписание об устранении выявленного нарушения и недопущения его совершения в дальнейшем. В тоже время Счетная плата РФ не наделена полномочиями по самостоятельному привлечению лиц, виновных в нарушении положений законодательства, к предусмотренной ответственности, за исключением составлением возбуждения дел об административных правонарушениях за неисполнение ранее выданных предписаний (например, по ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ17).
2.2. Правовое положение и полномочия Центрального банка РФ в сфере финансового контроля за деятельностью кредитных организаций
Центральный Банк России является основным регулятором банковской деятельности, выступая неким «оком» государства за деятельностью банков в целях обеспечения их устойчивого и эффективного развития, используя при этом административно-правовые рычаги управления, что, например, проявляется в выдаче лицензии на осуществление банковских операции, так и её отзыве. По мнению М.И. Коноваловой18, предназначение Центрального Банка РФ в деятельности коммерческих банков заключается в том, что Центральный банк дает разъяснения, консультирует по вопросам осуществления банковской деятельности и ее регулирования. Т.Б. Замотаева указывает на то, что «Центральный банк Российской Федерации стоит во главе банковской системы, управляет ею, устанавливает специальные правила для ее участников, наделяя их статусом кредитных организаций, выдает им лицензии, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль»19.
В силу положений действующего законодательства Центральный банк, так же как и Счетная палата РФ, не относится ни к одной из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной). Вместе с тем, в научной литературе высказываются различные точки зрения.
Характеризуя какие-либо правовые явления, процессы, важно выявить определенные основополагающие ключевые начала, принципы, на основе которых они функционируют. Выработка правовых принципов необходима для понимания содержания правовых норм, правильного их применения, а также устранения пробелов и коллизий в праве. Обобщая исследования по указанному вопросу, к принципам деятельности Центрального Банка РФ можно отнести следующие:
1) принцип независимости Банка России;
2) принцип централизации Банка России;
3) принцип единства системы Банка России;
4) принцип вертикальной структуры управления системой Банка России;
5) принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли;
6) принцип организации Центрального банка Российской Федерации на основе федеральной собственности;
7) принцип соблюдения банковской тайны;
8) принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России.
М.А. Котляров отмечает, что «Банк России стремится обеспечить максимальную надежность банковской системы, учитывая экономические реалии России и тенденции мировой экономики»20. На Центральный Банк в силу специфики его правового положения, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений.
Однако необходимо констатировать, что аудит ни в коей мере не подменяет собой государственный контроль финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений, осуществляемый в соответствии с законодательством РФ Счетной палатой РФ.
Однако, помимо внешнего аудита Банка России, следует отметить, что Центральным Банком РФ осуществляется внутренний аудит. В целом внутренний аудит представляет собой проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности, проводимую самой организацией силами созданной в ней службы внутреннего аудита. Таким образом, применительно к банковскому аудиту можно говорить о существовании как внешнего аудита, так и внутреннего (на примере Центрального банка РФ).
Л.Л. Арзуманова полагает, что «появление такого вида контроля, как аудит, связано, во-первых, с переходом к рыночным отношениям и как следствие, с развитием предпринимательства и изменениями методов регулирования экономики и, во-вторых, с ликвидацией системы ведомственного контроля»21. Как отмечает Р.Н. Аганина, «аудит представляет собой один из наиболее важных элементов рыночной экономики, способствующий развитию предпринимательской деятельности в целом»22. Несколько по-другому определяет сущность аудита Л.В. Чхутиашвили23, который указывает, что «аудит направлен на проверку бухгалтерской отчетности и призван защищать организации от налоговых рисков».
К основным факторам, влияющим на работу Центрального Банка РФ, относятся: устойчивость валюты страны; инфляционные процессы; последствия использования финансовых инструментов при проведении операций на открытом рынке; структура золотовалютных резервов; отлаженность расчетно-платежной системы и пр. Все перечисленные факторы ведут к появлению особых видов риска, таких как ущерб престижу, материальные потери и нарушения.
Как следствие возникает потребность во внутреннем аудите, который дает информацию о текущей деятельности банка и подтверждает достоверность отчетов руководителей подразделений. Внутренний аудит также необходим для предотвращения потери ресурсов и обоснования структурных организационных изменений.
Наиболее общепризнанной в научной среде относительно сущности аудита является мнение, высказанное В.В. Поляковым, что основная цель аудита заключается в «обеспечении достоверности финансовой отчетности аудируемого лица, гарантирование их достоверности»24. Однако следует признать верным утверждение Ю.С. Цимерман, что «аудит представляет собой сложное экономико-правовое явление»25. Именно ввиду того, что аудит является предметом рассмотрения как юридических, так и экономических дисциплин, в науке возникает сложность определения сущности и правовой природы аудиторской деятельности.
Центральный Банк вправе применять к кредитным организациям следующие меры воздействия:
1) предупредительные (например, доведение до руководства банка информации о недостатках в ее деятельности, изложение рекомендаций по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации, установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и т.д.). Основания и условия применения данных мер предупредительного воздействия предусмотрены Приказом Банка России от 31.03.1997 г. № 02-139 «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»26;
2) принудительные, которые выражаются в выдаче предписаний Банком России об устранении выявленных в их деятельности нарушений, что предусматривается ч. 1 ст. 73 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»27, и применении мер воздействия, указанных в ст. 74 данного закона, при допущении банком определенных нарушений банковского законодательства.
В заключение рассмотрения второй главы настоящей работы отметим, что система надзора, сложившаяся в России, отличается тем, что существуют различные органы, которые осуществляют функции финансового контроля и надзора в стране. Основным органом по контролю в сфере законности и обоснованности расходования бюджетных средств является Счетная палата РФ, обладающая значительными полномочиями. Центральный банк страны органично связан выполняемыми действиями по надзору с поставленными перед ним задачами; к примеру, организация рефинансирования кредитных организаций требует систематического анализа их финансового состояния. Однако такая надзорная система не позволяет контролировать весь финансовый сектор, не отвлекая Центральный банк страны от решения текущих вопросов, что может сказаться на неэффективном их выполнении. Также сосредоточение надзорной функции у Центрального банка может снизить доверие к нему как к органу, осуществляющему денежно-кредитную политику, к примеру, если надзор будет недостаточно эффективен.
Глава 3. Проблемы правого регулирования финансового контроля в РФ и пути их преодоления
3.1. Недостатки действующей в РФ системы государственного и муниципального финансового контроля
Как и любая сфера государственного управления, действующая в РФ система государственного и муниципального финансового контроля, не является совершенной и требует определенных преобразований. Проблемы реализации финансового контроля существуют как в порядке и методике проведения форм контроля, так и в формировании и организации деятельности уполномоченных органов по контролю в сфере бюджетно-финансовых отношений.
Как показывает практика деятельности различных органов, на которые возложены функции по осуществлению финансового контроля, организация деятельности данных уполномоченных контрольных органов подвержена самым разнообразным недостаткам, к которым можно отнести:
- организационные;
- материально-финансовые;
- кадровые (управленческие);
- информационные.
Особенно остро проблема организации финансового контроля ощущается на муниципальном уровне, поскольку ограниченность в финансовых ресурсах не позволяет многим муниципальным образованиям устанавливать действенную систему финансового контроля. К тому же не следует забывать и о кадровой проблеме, которая по утверждению В.А. Холопова, на сегодняшний день выступает одним из главных препятствий формирования и становления действенной системы муниципального финансового контроля»28. Безусловно, нехватка квалифицированных аудиторов существуют на всех уровнях контролирующих органов.
Информационная составляющая проблемы организации финансового контроля сводится к нескольким составляющим: